BÜROKRASİ KURAMLARI

          Ι. Bürokrasi Kavramının Tanımı
 
Bürokrasi kavramının günümüze kadar çok çeşitli tanımları yapılagelmiştir. “Bürokrasi, Latince ‘burra’ (masaları kaplamada kullanılan koyu-renkli, kalın-kumaş) ve Yunanca ‘kratos’ (egemenlik, yönetim) kelimelerinin bir araya getirilmesiyle türetilmiştir.”  Büyük kuruluşları yönetmek için görevli kişileri içeren, kendine özgü yönetim yapıları ve açıkça belirlenmiş kural ve yönetmelikleri bulunan bir sistemdir. Ayrıca toplumda, tabandan yukarı doğru daralan hiyerarşik bir yapı içinde örgütlenmiş, kişisel olmayan genel kurallar ve işleyiş ilkelerine göre çalışan, ayrıcalıklı ve kalıcı profesyonel görevliler grubu olarak da tanımlanabilir.

Devlet, şirketler, kiliseler, siyasal partiler...vb her büyük resmi örgütte bulunabilen bürokrasi, çağlar boyunca kırtasiyeciliğe, kararsızlıklara, gereksiz yazışmalara yol açtığı gerekçesiyle eleştirilmiş, buna karşılık yandaşları, büyük hizmetlerin düzenli, rahat ve ekonomik biçimde gerçekleştirilmesi için gerekli olduğunu ileri sürmüşlerdir. Bürokrasi kavramı, zaman içinde anlam ve içeriğini değiştirmiş, kapitalist topluma özgü bir devlet yönetim biçimini anlatmak üzere kullanılır olmuştur.

“Bürokrat” ve “yönetim” temel öğelerinden oluştuğuna göre genel olarak bürokrasi tanımı: “Devletin örgütleyici çalışmalarının toplumdan çıkarak toplumun üstünde yer alan ayrıcalıklı kişilerce yürütülmesi.”

ΙΙ. Bürokrasi Kavramının Tarihçesi

Bürokrasi, ilk toplumlardan beri varolan bir yönetim şekli değildir. Aile veya kabile esasına dayanan ilkel toplumlarda cemiyet adına müstakil görevler ifa eden makamlar bulunmuyordu, bugünkü anlamda örgüt ve bürolar yoktu, göreli olarak daha az işbölümü vardı. Bu tip toplumlarda insanlar yasa yerine sözlü emirler ve geleneklerle yönetiliyordu. Yöneten ve yönetilenler arasındaki ilişkiler doğrudan doğruya olduğu için, arada aracılar da bulunmuyordu. Ancak toplumlar arasında harp yapma ve vergi alma zorunluluğu ortaya çıktıktan sonra, hükümdarlar aracılar kullanma ve bunlarla emirleri diğer kişilere ulaştırma olanağına kavuştular. 

“Toprağı işleyen yerleşmiş kabilelerle göçebe kabilelerin gelişme safhalarından geçerek karşılıklı bir dayanışma ve koruma ilişkisine girişip iki tabakadan oluşan bir hakimiyet birliği meydana getirmiş olmaları, devlet yapısının ilk çekirdeği sayılabilir.”  Ancak bu oluşum, henüz idari bir teşkilata sahip değildir. Böyle bir teşkilat ilk önce teokratik devlet tipinde ortaya çıkmaktadır. Kültür tarihinde gerilere gidildiğinde müesseseleşmiş bir toplum düzenin görevlerini ifa etmekle görevli memur, dini bir hüviyetle karşımıza çıkar. “Hatta denilebilir ki bu ilkel toplumlarda uzun zaman bazı makamlardan beklenen işlerin başarılması ancak bu makamı işgal edene tanınan tabiat üstü, mistik, dini otorite yardımıyla başarılabilmektedir. Mesela Orta Asya Türklerinde şamanlık müessesesi bunun açık bir örneğidir.”

Orta çağın sonlarında, henüz bürokrasi olarak isimlendirilmemekle beraber bir yönetim sistemi gelişmeye başlamıştır. Krallık otoritesinin güçlenmesi, daimi gelir kaynaklarının bulunması, matbaanın bulunması  ve diğer teknik ilerlemelerin bu gelişmede önemli rolü olmuştur. Toplumlar aşama aşama daha karmaşık duruma gelince, toplumun üyeleri artık aynı deneyimleri, eğitimi paylaşamazlar; çeşitli alanlarda uzmanlaşırlar. Toplumun bireylerini birbirine yakınlaştıracak, bütünleştirecek bir temel aranır. Bireylerin farklı eylemlerini bağdaştıracak, aralarında uyum sağlayacak bir toplumsal örgüt biçimi ortaya çıkar.

Bürokrasi insanlığın gelişmesinin belirli bir aşamasında ve bu gelişmeye bağlı olarak ortaya çıkan özel bir yönetim ilişkisidir, kapitalist toplumların vazgeçilmez bir organıdır. Şu halde denilebilir ki, “Bürokrasinin meydana gelişinde kapitalist esasa dayanan bir ekonomik sistem, ona bağlı olan sosyal kümeleşme ve şehirleşme ve bunun neticesinde ortaya çıkan rasyonelleşme, ihtisaslaşma ve teşkilatlanma türünden idari görevler en önemli rolü oynamışlardır.”

ΙΙΙ. Bürokrasinin Öz ve İşleyişini Kavrama Çabaları

Bürokrasinin yapı ve işleyiş özellikleri, çok sayıda düşünürün araştırmasına konu olmuştur. Tarihsel olarak bu gelişim çizgisi içinde üç ana kuramdan bahsedebiliriz:
1.   Marksçı Bürokrasi Kuramı
2.   Weberci Bürokrasi Kuramı
3.   Seçkinci Bürokrasi Kuramı

Bu üç ana kuram ayrımının geçerliliğini sağlayan ortak özellik, toplumların ekonomik gelişme düzeyleri, siyasal iktidar yapıları ve yönetim biçimleri arasında ilişki kurarken örgütlerin iç-işleyişlerinden çok toplum yapısıyla olan görünür ve görünmez bağlarının çözümlenmesine ağırlık vermeleridir.


A)   Marksçı Bürokrasi Kuramı



.Marksizm’e göre, devlet de, aslında sınıflar arasındaki uzlaşmazlığın bir ürünüdür. Devlet, egemen sınıfın, kendi ayrıcalıklı durumunu sürdürebilmesi için, çoğunluğa karşı verdiği mücadelede bir araçtır. Devlet, toplumun dışında ya da onun üstünde bir şey değildir.

“Marksizm’e göre, özellikle Sanayi Devrimi’nden sonra, kapitalist toplumlardaki çelişme, burjuvazi ile işçi sınıfı (proletarya) arasındadır. Kapitalizmin gelişmesi için Sanayi Devrimi ile ortaya çıkan burjuvazi-işçi sınıfı çatışması, insanlık tarihinde son sınıf çatışmasıdır. İşçi sınıfının burjuvaziyi devirip, toplumu sınıfsız hale getirmesiyle bütün insanlık tarihini kaplamış olan sınıf çatışmaları dönemi de sona erecektir. Kapitalizmin yıkılması kaçınılmazdır. İşçi sınıf, iktidarı, bir «devrim»le burjuvazinin elinden aldıktan sonra, yeni bir toplumun yapımına girişecek ve «komünist toplum»a ulaşacaktır.”

Marx’ın kurama yaklaşımı :

Marksçı kurama göre, bürokrasi, sistemli ve hiyerarşik bir işbölümü çerçevesinde ve mutlakçı krallıkların çöküş döneminde oluşmaya başlamıştır. Bürokrasi, burjuva devlet gücünün vazgeçilmez bir organıdır ve kapitalist gelişmeyi engelleyen orta çağ kalıntılarına (feodallik hakları, yerel ayrıcalıklar, lonca tekelciliği...vb.) karşı verilen savaşın en etkili silahı olmuştur. Gelişen orta-sınıf toplumun feodaliteden kurtuluşunun bir aracı olarak görev yapan bürokrasi burjuvaziyle proletarya arasındaki çelişkilerin keskinleşmesiyle birlikte, sermayenin emeği köleleştirmesinin bir aracı durumuna dönüşmüştür, burjuva toplumlara özgü bir yönetim ilişkisi haline gelmiştir. Marksçı kuram, bürokrasiyi, toplumla devlet arasındaki görünür bağların kopması sürecinin kapitalist toplum dönemine rastlayan son aşaması olarak görmektedir.

“Tarihteki temel sınıf bölünmelerini yansıtan devlet biçimleri köleci toplumdan feodaliteye ve oradan kapitalizme geçiş süreci içinde biraz daha «merkezci» duruma gelmişlerdir. Fakat feodalitenin çözülüş süreci, feodalliğin devlet çatısını oluşturan «krallık yönetiminin» yetersizliğini ortaya çıkarmıştı. Oysa ki, gelişen burjuvazi çok daha merkezci iktidar organlarına ihtiyaç gereksinim duyuyordu. Marksçı kurama göre, bürokrasi, feodalliğe karşı burjuvazinin yürüttüğü kesintisiz savaşın kapitalist toplum tabanına dayalı temel silahıdır.”  Burjuva devrimleriyle oluşan kapitalist toplum tabanı, demokrasinin oluşum ve gelişmesine üç bakımdan elverişlidir:

I.   Feodal mülkiyet ilişkilerine son vererek özel mülkiyeti yaygınlaştırmışlardır. Küçük, işletme mülkiyeti ise, ülkenin her yanında eş-düzeyde kişi ve ilişkiler yarattığından   güçlü ve hacimli bir bürokrasi için en uygun toplum tabanını oluşturmaktadır.
II.   “Küçük işletme mülkiyeti, soylular tabakasını yok ederek, devlet gücünün ilk kademe organları eliyle ve yumuşatılmamış bir biçimde toplumsal yaşayışı doğrudan etkileyip denetleyebilmesine gerçeklik vermiştir.”
III.   Küçük işletme mülkiyeti tabanı, toprakça doyurulamadıkları için büyük kentlere göç etmiş ve çok sayıda devlet görevinin oluşturulmasını zorunlu kılan bir nüfus fazlası yaratmıştır.

Marksçı kurama göre, toplumun feodal kalıntılardan arındırılmasıyla birlikte bürokrasi de nitelik değişikliği göstermiştir. Mülkiyete ve dayandığı sınıfın varlık koşullarına yönelen saldırıların artmasına bağlı ve paralel olarak, merkezci nitelikteki devlet organlarınca uygulanacak kurumlanmış baskı yöntemlerine duyulan gereksemeler de artmış devlet gücünün her an ve her yerde hazır organlarının oluşturulması öncelik kazanır olmuştur.       

Devlet öncelikle, en yaygın belirtilerden en önemsiz kıpırdanmalara kadar toplumun her yanını denetim altında bulundurmak zorundadır. Hacimli ve kapsayıcı bir bürokrasi  öncelikle bunu sağlamaktadır. İkinci olarak, devlet, organlarının giderek  «merkezci» olması ve bu merkezciliğin de aşırılığa varması sonucu, çok sayıda kişiye geçim kaynağı olan dev bir çıkar yığınına dönüşmüştür. Bürokrasi, bu bağlamda devleti koruma ve gözetme işini kurumlaştırıp sürdüren temel araçtır. Son olarak, yönetim aygıtında görülen aşırı merkezci eğilimlerin etkisiyle toplumsal yaşayışın her köşesine kol atan devlet, var olabilmek için, karşısındaki siyasal yapıyı gevşek durumda ve kendisine bağıntılı tutmak zorunluluğunu artan ölçüde duyar olmuştur. Bürokrasi doğrudan ve dolaylı baskı yöntemleri artan, ancak güçlü hükümetin anlamdaşı ağır vergilerle beslenebilen bir sorumsuz kamu gücü durumuna gelmektedir. Bürokrasi, devletin giderek ömrünü tüketmesine öngelen son burjuva yönetim biçimi olarak belirmektedir.

Marx ve onu izleyen marksçı düşünürlere göre, sınıflar ve devlet nasıl kaçınılmaz biçimde ortaya çıkmışlarsa, aynı şekilde ekonomik gelişmenin belirli bir aşamasında sınıflara duyulan gereksemenin ortadan kalkmasıyla devlet de ömrünü tüketme çizgisine girecektir. Marksçı düşünür ve uygulayıcılar, bürokrasinin yok edilmesi için başlıca üç tedbir öngörmüşlerdir:

I.   Tüm ücretlerin «ortalama işçi ücreti» düzeyine indirilerek kamu görevlilerinin ayrıcalıklı durumlarına son verilmesi,
II.   Bürokrasiye karşı en etkili koruma aracının «doğrudan demokrasi» olduğundan çıkılarak, «güçler ayrılığı» ilkesine son verilmesi, tüm yasama ve yürütme yetkilerinin seçilmiş kişilerden oluşan tek bir yasama organında toplanarak «güçler birliği» ilkesine gerçeklik verilmesi ve herkesin artan ölçüde devlet yönetiminde yer alması ve yönetme yetenekleri edinmesiyle birlikte yönetilme gereğinin ortadan kalkmasını sağlayacak bir mekanizmanın oluşturulması,
III.   Her görevin o görevi en iyi yapabilecek kişi tarafından doldurulması ve yetersizliği anlaşılan kişinin de hemen görevden alınabilmesi için, tüm kamu görevlilerinin seçimlik, sorumlu ve azledilebilir kılınmaları, bir başka değişle, kamu görevlerinin doldurulup boşaltılmasında genel oya başvurulmasıdır.

“Marksçı bürokrasi kuramı, belli bir toplumsal olgunun içinde geliştiği koşullara göre açıklanmasını amaçlayan bir düşünsel çaba olduğu kadar, koşullarla birlikte ürünlerinin de değiştirilmesine yönelen bir siyasal eylem biçimi olduğu için diğer bürokrasi kuramlarından bu noktada ayrılır.”












   B) Weberci Bürokrasi Kuramı 


 
 
             
Weber’in bu görüşü, çağdaş devletin siyasal rejimi ne olursa olsun, hangi siyasal ve toplumsal değişmelere uğrarsa uğrasın, bürokrasinin toplum ve devlet hayatında gitmemecesine kök saldığı varsayımına dayanmaktadır. Weber’in bürokrasi ile ilgili yargısına nasıl vardığını anlamak için, Weberci «egemenlik» anlayışının bilinmesine gerek vardır. Weber’e göre «egemenlik», bir kişinin iradesinin başkalarının davranışına uygulanabilirliğidir. Weber bize üç egemenlik tipi tanımlar:

I.   Geleneksel otorite : “Eskiden beri yaşayan geleneklerin ve bu geleneklere uygun olarak otoriteyi elinde bulunduranların meşruluğunun, kutsal olduğu inancına dayanır. Böyle bir sistemde kanunlara değil, geleneklerin tayin ettiği efendilere itaat edilir. Efendilerin verdikleri emirlerin meşruluğu ise, bu emirlerin geleneklere aykırı olamamasına bağlıdır. Ayrıca efendilere, keyfi kararları için bir serbest alan bırakılmıştır. Ancak bu serbest alanın da efendilere gelenekler yoluyla tanınmış olması gerekir. Emirlere uyan kişiler topluluğun üyeleri değil, tam anlamıyla ya «gelenek yoldaşı» ya da «uyruk» durumundadırlar ve emirlere içlerinde yer etmiş bulunan geleneksel sadakat duygusu nedeniyle itaat gösterirler. Geleneksel egemenlik, tarihte, (1) feodal toplumun serf-senyör ilişkisi, (2) ataerkil ailenin baba- oğul ilişkisi ana biçimleriyle karşımıza çıkmaktadır.”10

II.   Karizmatik otorite : “Bir kişinin kutsallığına ya da kahramanlık gücüne veya örnek alınacak niteliklerine ve bu kişi tarafından yaratılan düzene diğer kişilerin tam bir teslimiyet içinde bağlanmaları sonucunda ortaya çıkar. Bu kişisel otorite, geleneklere tamamen karşıt bir doğrultuda gelişebilir. Önemli olan, önderin sihir, kahramanlık ya da diğer olağanüstü yetenekleriyle karizmaya sahip olduğu hakkında bir inanç uyandırmasıdır. Yüzeysel açıdan bakıldığı zaman, karizmatik önderin mutlaka ve gerçekten olağanüstü birtakım niteliklere sahip olması gerektiği sanılır. Oysa asıl olan, karizmatik önderin olağanüstü nitelikleri bulunduğuna dair geniş halk tabakalarında sağlam bir inanç uyandırmasıdır. Her toplum tarihsel, geleneksel, sosyo-ekonomik koşulların hazırladığı belli bir ortam nedeniyle kendi karizmatik önderlerini yaratır. Karizmatik önderin nitelikleriyle, belli bir zaman ve yerde yaşayan toplum üyelerinin bekleyişleri, ümitleri, inançları, eğilimleri...vb. arasında, gözden kaçmayacak paraleller vardır. Karizmatik önder memurlarını, uzmanlık bilgilerine ya da sosyal statülerine göre değil, kendine bağlılık derecesine göre seçer.”11   

III.   Yasal-Ussal otorite : “Emir verme gücünün geçerliliği, akılcı kurallardan oluşan ve herkes için bağlayıcı olan normlara dayanıyorsa, yasal otorite söz konusudur. Böyle bir sistemde emir verme gücünü kullananlar akılcı kurallara uygun olarak davrandıkları sürece meşrudurlar ve otorite altında bulunanlar, emir verme gücünü elinde bulunduranlara değil, akılcı kurallara itaat ederler. Emretme gücünü kullanan kişiler, kanunla düzenlenen usullere göre atanır ya da seçilirler ve bizzat hukuk düzeninin sürekliliğinden sorumludurlar.”12

Weber’e göre kapitalizmle bürokrasi arasında bir nedensellik bağı bulunur. Bürokrasi yaygınlık ve etkinliğinin doruğuna kapitalizmle birlikte ulaşmıştır. Toplumsal yapıdaki üç önemli etki yönetimin bürokratikleşmesini sağlamıştır. “Etkilerden ilki, parasal ekonomilerin gelişmesinin doğrudan sonucudur. Ekonomide para-mal ilişkilerinin oluşması, tüm ekonomik işlemleri ussallaştırmakla kalmamış, aynı zamanda, otorite yapısının merkezkaç eğilimlerin etki alanında kalmasına yol açan (dolayısıyla bürokratikleşmeyi) önleyen ayni ödeme biçimlerine son vermiştir. İkinci etken, çağdaş devletin yönetsel görevlerindeki hızlı artış ve bunalım koşullarının ekonomik yaşayışla ilgili olarak devlete verdiği ‘düzenleyicilik’ görevinin daha ussal bir yönetim biçimini gerektirmesidir. Üçüncü etken, bürokratik bir yönetim yapısının diğer bütün örgütlenme biçimlerine göre büyük teknik üstünlüklerinin bulunmasıdır. Bürokrasinin, ussal kurallara dayandığı için derli ve tutarlı işlemesi, kişiler üstü kurallara göre işlediği için de kişilerin özgür iradeleri dışında oluşan ekonomik ilişkilere en uygun yönetsel düzenlemeleri getirmesi doğaldır.”13

Bürokrasi olgusu Weberci modelde, olanı değil, olması gerekeni yansıtan ideal bir yapı görümündedir. Yasal-ussal otorite bürokrasinin “ideal tip”idir.14

Bürokratik idarenin dayandığı ilkeler:

(a)   Sürekli idari görev ve faaliyetler, belli kurallara yani kanunlara ve idari kararlara göre düzenlenir.
(b)   Yetkiler sınırlıdır. İdari görevler konuları bakımından birbirinden ayrılmış; bu görevlerin yerine getirilebilmesi için gerekli emir gücü açık kurallara bağlanmış ve gereği halinde başvurulması olanağı bulunan zorlama araçlarının kullanılması kesin bir biçimde sınırlanmıştır.
(c)   İdare hiyerarşik esaslara göre örgütlenir. Alt makamlar üstler tarafından devamlı bir denetim altında tutulur.
(d)   İdarenin araçları ve gelir kaynakları ile memurların, müstahdemlerin ve işçilerin malvarlığı arasında kesin bir ayrım yapılır. İdare örgütünde çalışanlar her zaman hesap vermekle yükümlüdürler.
(e)   Memurun kişiliği ile, işgal ettiği makam birbirinden ayrıdır. Hukuki yetkiler, sadece belli bir makamın görevine giren işlerin, kurallara bağlı olarak yürütülmesi için kullanılır.
(f)   İdarenin dosya tutması zorunludur. Bazı işlemlerin sözlü olarak yapılması gerekse bile işlemler sonradan yazı ile tespit edilir.


              Bürokratik idarede memurun durumu:

Memur belli kurallara bağlı olarak görevlerini yerine getirir ve kişisel açıdan özgürdür. Memurluğa atanması, genellikle memur ile bürokrasi arasındaki bir anlaşmaya dayanır ve bu atanmada memurun uzmanlık bilgileri üzerinde titizlikle durulur. Memurluk, idari görevleri sadakatle yapması kendisinden beklenen memur için, bir meslektir. Memurun emeği, düzenli bir maaş ve terfi sistemi ile karşılanır. En sonunda memur, çalışmakta olduğu kurum tarafından kesin ve sistematik bir biçimde denetlenir.


Bürokratik idarenin temel üstünlükleri:

 Dakiklik
 Süreklilik
 Disiplin
 Güvenlik
 Çabukluk
 Açıklık
 Belgesellik (tüm işlemler için dosya tutulması zorunluluğu.)
 Gizlilik (özel sırların saklanması.)

“Bürokrasinin bireysel etken ve davranışları en azda tutması ve örgütsel davranışta keyfilik olasılığını yok etmesi, bunun için de verimliliği en yükseğe çıkarması beklenmektedir. Ancak bürokrasi ussallaşma sonucu belirdiğine ve ussallık da kişisel atılım-gücü ve yaratıcılığı en azda tutan katı düzenleyici kuralların varlığını gerektirdiğine göre, weberci ideal bürokrasi modeli, bireyi, dev bir makinenin yeri-yolu belli küçük bir parçası durumuna indirgemektedir. Bürokrasinin teknik üstünlüğünü yansıtan bu durum aynı zamanda, Weber’in bürokrasi konusundaki tedirginliğinin ana kaynağıdır.”15


Bürokrasi ve siyasal önderlik :

Weber, modern devletin karşılaştığı en büyük problemin «kapitalizm» ya da «sosyalizm» arasında bir seçim yapmak değil, otoriteyi paylaşmada politikacılar ile bürokratik memurlar arasında bir denge sağlamak olduğu görüşündedir. Nitekim demokratik düzende politikacı, bağlayıcı hukuk kurallarının konmasında etkinlik kazanabilmek için diğer politikacılarla seçimlerde, siyasal örgütlerde, parlamentoda ve hepsinden önemlisi, kanunların yürütülmesini denetleyebilmek için, parlamento dışında «bürokratik memurlar» ile mücadele etmek zorundadır. İşte Weber’ göre, modern devletin en büyük problemi yasal otoritede bürokrasi ile politikacılar arasındaki bu iktidar mücadelesidir. Eğer bürokrasi üzerinde etkili bir denetim kurulamazsa, seçimlerde, parlamento tartışmalarında ve kanunların yapılmasında elde edilen başarılar boşunadır. Çünkü söz konusu etkili bir denetimin yetersizliği ya da yokluğu halinde, bürokrasinin siyasal kararları kendi eğilimlerine göre yorumlayarak uygulaması ve hatta uygulanmalarını engellemesi mümkündür.

“Max Weber bürokrasinin, sosyalist bir düzende çok daha tehlikeli olduğu kanısındadır. O’na göre geniş sosyalleştirmeler sonucunda, merkezi idareye bağlı bürokratların sayısı artacak ve en sonunda kurulan düzen  «işçilerin değil, memurların diktatörlüğü...» haline gelecektir.”16


Bürokrasi-demokrasi ilişkisi :

Weber, bürokrasinin giderek güç kazanmasının, özellikle demokrasi ve özgürlükler üzerindeki olası etkileri hakkında oldukça kötümserdir. “Çelişki yönü giderek ağır basan bürokrasi ve demokrasi arasındaki ilişkiye Weber iki açıdan yaklaşır. Sorun «bireysel» açıdan ele alındığında, bireysel davranışların giderek düzenleyici kuralların egemenliğine girmesi ve böylece yer aldıkları örgütten etkilenmekle kalmayıp onu etkileyebilme olanaklarının bireylerce yitirilmesi, bir yönüyle örgüt verimliliğini arttırırken, anti-demokratik yönüyle de bireyleri kendilerini doğrudan ilgilendiren bir konuda sözsüz bırakmaktadır. Diğer yandan soruna «örgütsel» açıdan yaklaşıldığında, bürokratik yapıların giderek görev alanlarını genişletmek eğilimleriyle bürokratların bu görev alanlarını etkin biçimde denetleyebilme yetenekleri arasında bir çelişkinin doğduğu görülmektedir. Her göreve onu en iyi yapabilecek kişinin getirilmesi ve böylece o kişinin bir bakıma vazgeçilmez (yani daha az sorumlu ve daha az denetlenebilir) kılınmasıyla daha da belirginleşen bu çelişki, bir yönüyle teknik üstünlüğü kanıtlanmış bir uygulamayı kurumlaştırırken, anti-demokratik yönüyle de yönetsel yapıyı bireylerin demokratik denetiminden yalıtmaktadır. Weber’e göre her işin en iyi biçimde görülmesi gereğinin ürünü olan ve dolayısıyla toplum yararını gözeten bürokrasi, yine weberci düşünce çizgisine göre, kendisini «en iyi» kılan özelliklerinin etkisiyle giderek demokrasiden uzaklaşma eğilimindedir.”17

Weber, bu gelişmeyi ancak belli niteliklere sahip siyasal önderlerin durdurabilecekleri görüşündedir. Yasal otorite tipinde ideal memurun tarafsız, görevinin bilincine varmış ve yetkilerini kanunların sınırları içinde kullanan bir kişi olması gerekir. Ancak modern toplumlardaki bürokratik kuruluşlarda, siyasal tarafsızlık, yetkileri kanunlarla sınırlı olarak kullanmak...vs. gibi bürokratik ilkelerden sapmalara rastlanır. Her ne kadar siyasal iktidarın değişmesiyle yüksek memurların da uzmanlık bilgilerine pek fazla önem verilmeden yenileriyle değiştirilmeleri bir çare gibi görünüyorsa da, Weber’e göre bu dahi çıkar bir yol değildir. Çünkü modern demokrasi, eninde sonunda bürokratik demokrasi haline dönüşecektir.

Siyasal iktidarın tamamen bürokrasinin eline geçmemesi ve bürokratik idarenin denet altında tutulabilmesi için, politikacıların belli niteliklere sahip olması gerekir. O’na göre politikacının nitelikleri üçlü bir temele dayanmalıdır: Başarı hırsı, sorumluluk duygusu ve ileri görüşlülük.

Politikacının ulusal, insancıl, sosyal, ahlaki, kültürel, bu dünyayla ilgili, dinsel...vb. herhangi bir ya da daha çok ideale inanması ve bu idealin ya da ideallerin gerçekleştirilmesine çalışması gerekir. Ancak belli bir şeye duyulan inancın hizmetindeki bu başarı hırsı, aynı zamanda «sorumluluk duygusu»nun yol göstericiliğinde kişinin eylemlerine yön vermiyorsa bu, kişiyi politikacı yapmaya yeterli değildir. Politikacının mutlaka eylemlerinin öngörülebilecek sonuçlarının sorumluluğunu da yüklenmesi gerekir ve bu temel nitelikleri dışında bazı başka özellikleri de bulunmalıdır: Sözgelimi dalkavukluk ve demagoji yapmamak; kendini aşırı derecede beğenmemek; politikayı sadece geçimini sağlayan bir meslek olarak görmemek, aynı zamanda politika içinde yaşamak gibi. Weber’in ideal politikacı tipi bu dünyada pek ender bulunan, «olağanüstü nitelikler»e sahip bir kişidir. Daha yerinde bir deyişle, Max Weber modern karizmatik önderin niteliklerini saymaktadır. İşte giderek gelişen bürokrasinin günün birinde insan hak ve özgürlüklerini kısıtlamasına, Max Weber’in kanısına göre «modern karizmatik önder»ler engel olabileceklerdir. “Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi kuramcılarının en çok esinlendikleri kuramcılardan biri olan Weber’in yasal-ussal bürokrasi modeli uzun yıllar vazgeçilmezli niteliğini korumuştur. Yasal-ussal bürokrasi modelinin, endüstrileşmiş modern bir toplumun bürokratik tipi olduğu kabul edilmiştir.”18



C)   Seçkinci Bürokrasi Kuramı

Weber için bürokrasi onu denetlemeyi bilen kişilerin elinde etkili bir araçtı. Oysa modern toplumların artan ölçüde bürokratlaşmasından, doğuda ve batıda totaliter rejimlerin doğmasından etkilenen sonraki yazarlar, bürokrasiyi oligarşik bir siyasal egemenlik sistemi olarak gördüler. Bu sistemde bürokrasi artık bir araç değil, ne kapitalist ne de sosyalist olarak görülen yeni toplumda siyasal egemenliği elinde tutan bir gruptur. Bürokrasinin siyasal egemenliği Weber için yalnızca bir sorunken, Alman sosyolog Robert Michels ve benzer eğilimli başka yazarlar için bu egemenlik bürokrasinin doğasından kaynaklanan kaçınılmaz bir sonuçtur.

Toplumun siyasal yapısını seçkinlerle seçkin olmayanlar olarak ikiye ayıran «seçkincilik» (elitism) akımı, siyasal yönden «edilgin» yığınlara iradesini benimsettiren seçkinler azınlığını toplumsal gelişmenin tek itici gücü olarak görür. Siyasal alandaki öncülüğünü  Mosca, Pareto ve Michels’in  yaptıkları bu düşünce çizgisi, yönetim ve bürokrasi alanındaki somut ifadesini Rizzi, Burnham, Mills ve Galhbraith’ın yazılarında ve bu yazıların özünü oluşturan “«teknokrasi»”19 kavramında bulmaktadır. Zamanla bürokrasi sözcüğü ile eş anlamda kullanılır olmuştur. «Yönetsel  seçkincilik akımı» özellikle 1930’larda çok sayıda benimseyici bulmuştur. 1929 bunalımının koşulları, toplumu o bunalımdan hızla kurtaracak kestirme yol ve yöntemlerin aranıp bulunmasını gündeme getirmiştir. Seçkincilere göre çözüm yolu tektir: “Devleti ve ekonomiyi yönetme yetkisi politikacıların elinden alınmalı, teknokratlara ve iş adamlarına verilmelidir.”20 Yönetsel seçkincilerin tümünün aynı tutarlılık ve bilinçle bu amacı gözettikleri söylenemez. Örneğin yönetsel seçkinciliğin en önde gelen adlarından Rizzi ve Burnham 1929 bunalımının kapitalizme «yabancı» değil de «özgü» olduğunu görmekle, farklı açıdan aynı yargıya varan marksist düşünce biçim ve yöntemlerinin yer yer etkisine girmişlerdir.




Michels’in kurama yaklaşımı :





Buna rağmen Weber, bürokrasilerin zorunlu olarak uzmanlaştıkları ve hiyerarşik oldukları sonucunu çıkarmıştır. Michels de hocası Weber’in görüşlerinden yola çıkarak, örgütlerin idaresi altındaki bir toplumda, oligarşinin demir yasası olduğunu ileri sürmüştür. Michels’e göre, büyük çapta örgütler, bir yandan seçkin egemenliğini yansıtırken, diğer yandan örgüt-içi demokrasiye son vermektedirler. Oligarşi, azınlığın yönetimi demektir. Yetkinin yukarıya doğru akışı, gittikçe bürokratikleşen bir dünyanın kaçınılmaz bir parçasıdır; işte bu yüzden terim ‘demir yasadır’. Bu durumu zorunlu ve kaçınılmaz kılan üç temel etken vardır:
1.   Örgüt-içi otorite hiyerarşik bir biçimde örgütlenmekte ve tüm yönetim araçları bu hiyerarşinin en üst basamağında toplanmaktadır; bu durumda, hiyerarşinin en üst basamağında yer alan ve yönetim araçlarını tekelinde toplayan kişinin otoritesi giderek «mutlakçı» bir niteliğe bürünecektir.
2.   Gerçek demokrasi, o demokrasinin yürürlükte olacağı yapıdaki tüm bireylerin kendilerini ilgilendiren kararların alınmasına katılmalarını gerektirir; otsa örgütün büyümesi örgütte çalışanların sayıca artmaları anlamına gelmekte, tüm çalışanları kapsayacak zaman-yitirici bir karar verme mekanizması da oluşturulamayacağına göre örgüt hacmindeki her artış örgüt-içi demokraside eş ölçüde bir azalmaya yol açmaktadır.
3.   Örgüt yapısının karmaşıklaşmasına bağlı olarak çözülmesi gereken örgütsel sorunlar da karmaşıklaşmaktadır. Bu sorunların anlaşılıp çözülmesi özel bilgi ve yetişkinlik istemekte, bu bilgi ve yetişkinlik düzeyinde olmayanlar  da ister istemez karar verme sürecinin ve dolayısıyla örgüt-içi demokrasinin dışında kalmaktadırlar.

“Michels’in, bu genel düşünce çerçevesi içinde, Gaetano Mosca ve Vilfredo Pareto’nun siyasal planda «demokrasi düşmanı» olarak özetlenebilecek görüşlerini daha alt düzeyde ve örgütler için tekrarlaması, yönetsel önderliği de başka düşünürlerce «teknokrat» diye nitelenen «seçkin» kişilere vermesi, beklenebilecek tek sonuçtu.”21

Michels’e göre, bir kez denetimi ele geçiren örgüt oligarşisinin öncelikli hedefi, iktidardaki konumunu sağlamlaştırmaktır. Bu hedef tabanın da genel amaçlarıyla çatıştığında, seçkinler kendi ayrıcalıklarını tehlikeye atmaktansa tabanı feda ederler. Michels, kurumlaşmış
 sosyalist partilerin giderek daha az köktenci olmalarını bu biçimde açıklar; bu partilerin bürokratik tutuculukları, temsil etmeleri gereken kitlelerinkinden çok, önderlerin çıkarlarının gözetilmesine yarar. 
               
Son olarak, Michels, örgütsel oligarşilerin toplumsal oligarşilere yol açtığını savunur. Sendikalar ve siyasal partiler gibi katılımın gönüllü olduğu örgütlerde demokrasinin sağlanamaması toplumun bütün demokratik kurumlarını temelinden sarsar. Büyük ölçekli oligarşik örgütlerin egemen olduğu bir toplum, sonunda oligarşik bir siyasal rejim yaratır. Örgüt seçkinleri ile düzenin sürdürülmesinde ortak çıkarı olan toplumun öbür seçkinleri, kitlenin her türlü değişiklik isteğine karşı çıkmaya kararlı, güçlü bir iktidar grubu oluşturur. Michels’in kuramı temelde siyasal partiler gibi gönüllü örgütlerin bürokratlaşmasına değinir. Demokrasinin geleceği konusunda onun kötümser görüşlerini paylaşan öteki kuramcılar, Batılı toplumlarda parlamenter kurumlara yönelik ana tehditleri, devlet yönetiminin ve kapitalist işletmelerin gittikçe büyüyerek bürokratlaşmasında görür.

Rizzi’nin kurama yaklaşımı :

“Sosyalist düşünceden etkilenen, hatta kendisini marksist sayan, ama, son tahlilde onu yadsıyarak seçkinci akım içinde yer alan yazarlardan biri de İtalyan Bruno Rizzi’dir.”22 Rizzi’ye göre Sovyet bürokrasisi, proletaryayı geçmişte kapitalistlerin sömürdüğü ölçüde sömüren yeni bir yönetici sınıftır. Bu yeni rejimin kapitalizmden tek farklılığı, yeni egemenlik biçiminde üretim araçlarının bireyin değil, bir grubun mülkiyetinde olmasıdır. Sovyet sisteminde üretim araçlarının devlet mülkiyetinde toplanması sosyalizme değil, devletçiliğe işaret eder. Üretim araçları bütün topluluğun değil, devletin ve onu denetim altında tutan bürokratların elindedir. Son çözümlemede, proletaryayı sömüren ve emeğin yarattığı artı değere el koyanlar da parti ve devlet yönetiminde de kilit noktaları tutan teknokratlar, yöneticiler ve uzmanlardır. Rizzi’nin «bürokratik kolektivizm» adını verdiği u yeni tip rejim SSCB ile sınırlı değildir. Faşist ülkelerde ve hatta refah devleti denen kapitalist demokrasilerde de benzer eğilimler görülebilir.

Yazara göre dünya bir bürokratikleşme sürecine girmiş, ortaya da ne kapitalizm ne sosyalizm olan yepyeni bir yönetim biçimi çıkarmıştır. Rizzi, bu görüşlerini «Dünyanın Bürokratikleşmesi» adlı kitabında dile getirmiştir. Devleti egemen sınıfın bir aracı olarak değil de egemen sınıfın kendisi olarak gören Rizzi, bürokratik sömürü ve yönetimi sınıfsız topluma geçebilmek için yaşanması zorunlu bir aşama saymakla, kendine göre «marksçı» bir mutlu son aramaktan da geri kalmamaktadır.

Burnham’ın kurama yaklaşımı :

Amerikalı düşünür James Burnham’ın «yönetimsel devrim kuramı», Rizzi’nin görüşlerinin geliştirilmiş biçimi sayılabilir. “Önemli ölçüde esinlendiği Rizzi’den farklı olarak genel yöneticiyi (bürokrat) fizik ve mühendislik bilimlerinde uzmanlaşmış yöneticilerden (teknokrat) ayıran Burnham’a göre, teknolojik gelişme, büyük kapitalistleri üretimin her yanını denetleyebilme yeteneğinden hızla yoksun bırakmakta ve mal sahipliğiyle yöneticilik işlevlerinin giderek ayrıştıkları bir genel süreç içinde bu büyük kapitalistleri «toplumsal egemenliğin kumanda odası olan üretim araçları» bütününden koparmaktadır. Üretimi kim denetliyorsa toplumu da o denetleyecek ve yöneticiliği meslek edinmiş dar bir seçkinler topluluğu, dev sanayi imparatorluklarından sonra devlet yönetimine de el koyacaktır.”23 O’na göre, teknolojinin gelişmesi ve hem ekonomik hem de siyasal bürokrasinin çok büyümesi sonucunda eski kapitalist sınıf, üretim araçlarını denetleyemez olmuştur. Ekonominin ve siyasal iktidarın denetimi, uygulamada yöneticilere, yani üretim etkinliğinin ve devlet bürokrasinin üst kademelerindekilere geçmiştir.

“Teknolojik gelişmenin yönetime yaptığı etkileri çözümleyen Michels, yönetimin etkinlik ve verimlilik açısından, özel uzmanlık bilgisi ve yetişkinliğin doğal bir «gereklilik» olduğunu görmüştü; devlet mülkiyetinin egemen olduğu bir toplum yapısından ve devlet yöneticilerinin bu düzendeki işlevlerinden çıkan Rizzi de, bu gerekliliği çağdaş yönetim açısından «vazgeçilmezlik» olarak nitelendirmişti. Aynı olgu iki yazarca bu kadar ayrı biçimde yorumlanmışken, Burnham’ın çıkıp da Michels’in «gereklilik» ve Rizzi’nin «vazgeçilmezlik» olarak gördüklerini «egemenlik» diye adlandırmasına şaşmamak gerekir. Burnham, gelişmenin sonraki evrelerinde özel mülkiyetin ortadan kalkacağını ve bürokratların devlet aygıtı aracılığıyla üretim araçlarına kolektif olarak sahip çıkacaklarını öngörür. Böylelikle de yöneticilerin hem Doğu’da hem de Batı’da yeni bir oligarşik düzen getireceklerini savunur. Burnham, bilerek ya da bilmeyerek, devlet yönetimini dev tekelleri yönetenlerin buyruğuna verilmesi çabasının düşünsel yandaşlığını, savunuculuğunu yapmaktadır. Bu yönüyle, hem yönetsel seçkinciliğin en tutarlı sözcüsü, hem de bu kuramın evrensel güçsüzlüğünü en belirginleşmiş biçimiyle yansıtan bir aynadır.”24   

Demokrasi  anlayışına ve örgütsel gerçeklere yer yer ters düşen içeriğine karşın, «seçkincilik» akımının siyasal ve yönetsel planda ömrünü tükettiği ya da en azından etkinliğini yitirdiği söylenemez.    

D) Üretken-Ussal Otoriteye Dayanan Postmodern Bürokrasi Kuramı

Weber’in yasal-ussal bürokrasisi modeli uzun yıllar vazgeçilmezlik niteliğini korumuştur. Bürokrasisinin dayandığı ilkeler, bürokratik memurların durumu, bu tarz idarenin üstünlükleri vb hakkında ileri sürdüğü görüşler ana hatları bakımından bugün bile değerini korumaktadır. Nitekim çağımızda büyük endüstri kuruluşları, siyasal partiler, sendikalar ve çeşitli devlet kurumları giderek «bürokratik devler» haline gelmektedirler. Yani, Weber’in bürokrasinin gün geçtikçe büyük bir önem kazanacağı yönündeki iddiaları doğru çıkmıştır. Aynı şekilde, güçlenen bürokrasinin siyasal iktidarın denetinden kaçabileceği, siyasal kararları etkileyerek otoriteye ortak olabileceği ve bireylerin hak ve özgürlüklerini tehlikeye sokabileceği hakkındaki endişelerinin de pek yersiz olmadığını olaylar göstermiştir. Bir defa «refah devleti»ne doğru atılan adımlar sıklaştıkça, devlete düşen görevler listesi de kabarmakta ve bunun zorunlu bir sonucu olarak bürokratik memurların sayısı, her geçen gün biraz daha artmaktadır.

Weber, geliştirdiği yasal-ussal bürokrasi modelinin, endüstrileşmiş modern bir toplumun bürokratik tipi olduğunu kabul etmiştir. Klasik modernleşme kuramından esinlenen bürokratik modernleşme kuramı, bürokratik modernleşmeyi uzun müddet yasal-ussal bürokrasiye ulaşmak şeklinde almıştır. Ancak zamanla bürokratik modernleşme kuramı da eleştirilere uğramıştır. Bir kere, Sovyetler Birliği ve Japonya örneklerinde görüldüğü gibi, yasal-ussal olmayan bürokratik kurumlarla modernleşen Batılı olmayan ülkeler örneklerine dikkat çekilmiştir.

Kuramsal düzeyde, yasal-ussal bürokratik modelin, etkinlik ve verimlilik yönünden Batılı ülkelerde dahi eleştirilere uğradığı ve «Weber sonrası kuramlara» doğru bir gelişme olduğu ileri sürülmüştür. Akılcı kuralların üstünlüğü ve bütün etkinliklerin bu kurallarla denetlenmesi, Weber’in savunduğu gibi bürokratın davranışlarının güvenilirliği ve belirliliği açısından olumluysa da, bu onun esneklikten yoksun kalmasına ve araçları amaç haline getirmesine de yol açmaktadır. Kurallara bağlılığın vurgulanması, bireyin bunları içselleştirmesine, yalnızca bir araç olmaktan çıkartıp kendi içinde bir amaç haline getirmesine neden olmaktadır. Böylece asıl amaç ortadan kalkmaktadır.

Bu model, Batıda endüstri sonrası aşamasına girmeye başlamış olan ülkelerde yavaş yavaş kuramsal düzeyde dahi işlevselliğini kaybetmeye başlamakta ve yerini henüz kesin olarak kavramlaştırılamayan yeni modellere bırakmaktadır. Bürokratik sistemlere, gittikçe daha az hiyerarşik olan örgüt biçimleri tarafında meydan okunmaktadır. Bilgi teknolojileri alanındaki gelişmeler toplumları sanayi toplumundan sanayi ötesi «postmodern» toplum düzeyine taşırken, içinde bulunan örgütleri ve bunların gerek yapılarını gerek yönetim süreçlerini de beraberinde değişime sürüklemektedir.

“Geleneksel hiyerarşik yapılarda işlevlerin daha sıkı kontrol ve daha etkili koordine edilmesi gerekçesi ile denetim alanı için sabit bir sayıyı geçmemesi savunulmaktaydı. Sanayi ötesi bilgi toplumunda egemen olmaya başlayan postmodern örgütlerde “bilginin” hiyerarşik gücün yerini alması böyle bir sabit sayıyı geçersiz kılmaktadır. Bilgi teknolojileri ile sorun olmaktan çıkan denetim işlevi de biçim değiştirmektedir. Artık yakından denetim yerine bilgi sistemleri içinde sıkı denetime gidilmektedir. Dolayısıyla üste bağlı ast sayısının koordine edilebilecek ve denetlenebilecek sayıda olması gibi bir zorunluluk ortadan kalkmaktadır. Nitekim bilgi teknolojileri bilgi sistemleri içinde denetim ve koordinasyon kendiliğinden sağlanabilmektedir. Bu teknolojilerle birlikte, çalışan personel sayısının giderek azalmasının doğal sonucu olarak denetim alanında daralma gözlenmektedir. Diğer taraftan mevcut teknik donanım ve bilgi sistemleriyle etkili denetim olanağına kavuşan yöneticilerin denetleyebileceği ve koordine edebileceği personel sayısı artmaktadır. Bu açıdan ise denetim alanında genişleme ve bunun sonucunda da daha yatay örgütlenmeye doğru gidişin olduğu gözlenmektedir. Artık sanayi toplumunun hiyerarşik katı örgüt yapıları yerini işbirliğine dayalı esnek ilişkilerin olduğu yapılara bırakmaktadır. Örgüt yapılarına işlerlik kazandıran karar alma ve iletişim gibi yönetsel süreçler de değişimden payını almaktadır.”25

Bürokratik sistemlere, gittikçe daha az hiyerarşik olan örgüt biçimleri tarafından meydan okunmaktadır. Weber’in hiyerarşik bürokratik örgütlenme modeli yerine getirilen örgütlenme «ağ tipi örgütlenme»dir. Bu örgütlenme yasal-ussal olmayan, esnek, yatay tipte, yaşamın ihtiyaçlarına anında cevap vermek için değişen, öğrenen bir yapıdır. Ağ (şebeke) örgütlenme, küreselleşmeyle birlikte sermayenin aşırı merkezileşmesi ve yoğunlaşmasıyla özel sektörde ortaya çıkmıştır. Şebeke örgütlenmesi içinde büyük, tek bir hiyerarşik yapı yoktur. Bu yeni örgütlenme tipi, kamu yönetimini de etkilemiştir. Devletin belli alanlardan çekilmesiyle, kullandığı kimi yetkileri özel sektöre ve gönüllü kurumlara devretmesi şeklinde karşımıza çıkar; özelleştirmeyle başladı ve yerelleşmeyle gelişti. Artık yeni otorite tipi «üretken-ussal otorite» olarak tanımlanmaktadır. Ussallık yani akla uygunluk işlevselliğini yitirmeyen bir kriterdir; ancak yeni örgütlenme biçiminde önemli olan salt hukuka uygunluk değil; üretkenlik ve sonuca duyarlılıktır. Örneğin, hiyerarşik düzende bir ast-üst ilişkisi üretkenlik için artık gerekli değil ise o zaman önemli olmaktan çıkar. Günümüzde gelişen bu yeni örgütlenme içinde, Weber’in bürokrasisindeki memur tipinin yerini 1-2 yıllık sözleşmeyle çalışan işçiler alıyor. Dolayısıyla Weber’in bürokrasi ilkelerinin dışına çıkılıyor. Weberyan kavramlara eleştiriler getirilse de bu kavramlar tam olarak reddedilmiyor. Çözüm, Weber’in üçlü otorite şemasına dördüncü otoriteyi eklemekle bulunuyor: Üretken-ussal otorite.