I.     FİNANSMAN İHTİYACININ KARŞILANMASINDA İÇ BORÇLAR,
            BAZI KAVRAM VE TANIMLAR


1.1.   Bütçe Açıklarının Tanımı

Artan harcamaların olağan gelirlerle karşılanamaması sonucunda bütçe açık vermekte ve söz konusu açığın finanse edilebilmesi amacıyla ilave kaynağa ihtiyaç duyulmaktadır. Oluşan bütçe açıklarının finansman kaynaklarının incelenmesine geçmeden önce, bütçe açıkları ile ilgili verileri doğru bir şekilde ele alıp, yorumlayabilmek için iktisat literatüründe yer alan açık tanımlarını gözden geçirmek gerekmektedir.

   Klasik Tanım, gelir ile gider arasındaki farkı ifade etmektedir.

Bütçe Açığı = Bütçe Gelirleri – Bütçe Harcamaları

   Klasik tanımda, faiz ödemelerinin bütçe harcamaları içinde yer alması nedeniyle, enflasyonist ortamlarda nominal faiz oranlarının da yükselmesi bütçe harcamalarını, dolayısıyla bütçe açığını olumsuz yönde etkileyecektir. Başka bir ifadeyle, bütçe gelir-gider dengesindeki gelişmeler faiz ödemelerini de içerdiği için, geçmiş yıllarda oluşan bütçe açıklarının etkisini  içinde bulunulan yıla taşımaktır. Bu nedenle, uygulanan bütçe politikasının gerçek etkisini ölçmek için alternatif yaklaşımlara ihtiyaç duyulmuş ve birincil ve operasyonel (işlevsel) bütçe açığı kavramları geliştirilmiştir1.

   Faiz Dışı Açık (Birincil Açık), borç faizi ödemelerinin klasik anlamda bütçe açığından çıkarılması ile elde edilir.

   Faiz Dışı Bütçe Açığı = Bütçe Açığı – Faiz Ödemesi

   Kamu harcamalarında faiz ödemelerinin çıkartılması ile bulunan harcama tutarının olağan kamu gelirleri ile karşılanabilir olması, kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin saptanması açısından önemlidir. Diğer taraftan, birincil kamu
II.   DEVLET İÇ BORÇ YÖNETİMİ VE
SEÇİLMİŞ OECD ÜLKELERİ UYGULAMALARI

   
Borç yönetimi; bir ülkenin ekonomik politikasına yardımcı olmak üzere, başka bir ifadeyle belli ekonomik amaçların sağlanmasına yönelik olarak borçların miktar ve yapısında gerekli değişikliklerin yapılmasını ifade etmektedir. Borç yönetiminde üzerinde durulması gereken nokta, sahip olunan finansman araçlarından hangisinin ne ölçüde, nasıl kullanılması gerektiğidir. Kullanılacak finansman araçlarının satış yöntemleri, miktarı, vadesi gibi kriterler belirlenirken, ekonominin içinde bulunduğu konjonktürün iyi değerlendirilmesi gerekmektedir. Alınacak yanlış kararlar daha büyük bir finansman sıkıntısı yaratabilir. Borç yönetiminde dikkat edilmesi gereken, borçlanmanın ekonomik istikrara katkıda bulunması ve maliyetinin en düşük düzeyde tutulmasıdır.  Sağlam ve sorumlu bir borç yönetimi ile alınan borcun getirisi olan yatırım harcamalarında kullanılması ekonomide istenen hedeflere ulaşmada başarı şansını artırabilecektir.

2.1. Genel Olarak İç Borç Yönetimi

   Borç Yönetimi, kamuoyunun ya da politikacıların dikkatini fazla çekmemekte, hükümetlerin başarısı daha çok bütçe açığını azaltamamalarına bakılarak ölçülmektedir. Oysa, genel ekonomi üzerindeki etkileri açısından tıpkı para ve maliye politikası gibi Borç Yönetimi politikasının da üzerinde önemle durulması, ekonomik koşullarda meydana gelen değişikliklere göre gerekli düzenlemelerin zaman yitirilmeden yapılması gerekmektedir.       

   Nitekim 1980’lerin başından itibaren, OECD ülkelerindeki menkul kıymet piyasaları ve uygulanan devlet borç yönetimi belirgin bir şekilde yapısal, örgütsel ve düzenleyici değişikliklere maruz kalmıştır. Devlet Borç Yönetimi ve menkul kıymet piyasalarında meydana gelen bu değişiklikleri ülkelerin ulusal mali sistemlerini etkileyen kapsamlı değişim sürecinin bir parçası olarak görmek yanlış olmaz.


III.   TÜRKİYE’DE İÇ BORÇLANMA

Türkiye’de uygulanan borç yönetimi açısından Hazinenin zaman içinde gösterdiği kurumsal gelişme önem taşımaktadır. Maliye Bakanlığı bünyesinde “Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliği” olarak faaliyet göstermekte olan Hazine, 13 Aralık 1983 tarihinde 188 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile Başbakanlığa bağlı “Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı” (HDTM)’na dönüşmüştür. Çıkarılan Kanun ve KHK’lerle Hazinenin teşkilat yapısı ve faaliyet konuları sürekli değişikliğe uğramıştır. 4 Aralık 1994 tarih ve 4059 sayılı yasa ile Dış Ticaret Müsteşarlığı ihdas edilmiş ve bu tarihten sonra Hazine “Hazine Müsteşarlığı” olarak faaliyet göstermeye başlamıştır.

4059 sayılı yasaya göre, iç ve dış borçların yönetimi Hazine Müsteşarlığı’na aittir. Nitekim, söz konusu Kanunda Hazine Müsteşarlığı’nın kuruluş amacı, “ekonomik politikaların tespitine yardımcı olmak ve bu politikalar çerçevesinde hazine işlemleri, kamu finansmanı, Kamu İktisadi Teşekkülleri ve devlet iştirakleri, ikili ve çok taraflı dış ekonomik ilişkiler, uluslararası ve bölgesel ekonomik ve mali kuruluşlarla ilişkiler, yabancı ülke ve kuruluşlardan borç ve hibe alınması ve verilmesi, ülkenin finansman politikaları çerçevesinde sermaye akımlarına ilişkin düzenleme ve işlemlerin yapılması, bankacılık ve sermaye piyasası, yurt dışı müteahhitlik hizmetleri, sigorta sektörü ve kambiyo rejimine ilişkin faaliyetler ile yatırım teşvik faaliyetlerini düzenlemek, uygulamak, uygulamanın izlenmesi ve geliştirilmesine ilişkin esasları tespit etmek” şeklinde ifade edilmiştir.

İç borçlanmayla ilgili önemli bir gelişme de, 1986 yılından itibaren, Maliye Bakanlığı Bütçesi transfer programında yer alan devlet borçlarının Genel Bütçe dışına çıkarılıp, bunlara ayrı bir düzenleme getirilerek tamamen Hazine Müsteşarlığı’nın (o zaman ki HDTM) yetkisine bırakılmış olmasıdır.

   Ayrıca, 1 Haziran 1995 tarihinden itibaren, Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü görevleri arasında yer alan iç borç yönetimini desteklemek ve bu kapsamda borçlanma koşullarının iyileştirilmesini sağlamak amacıyla “İç Borç Bilgi Sistemi Projesi” başlatılmıştır. Geliştirilen bu sistemle, borç yönetimi kadrosu
IV.   TÜRKİYE’DE  İÇ BORÇ YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ ve
 İSTATİSTİKSEL İNCELEMESİ

1970’li yılların ortalarına kadar nadir olarak ve özel borçlanma kanunları çerçevesinde iç borçlanmaya başvurulmuştur. 1980 öncesi dönemde, ülkemizde sermaye piyasası yeterli gelişmeye sahip olmadığından tasarruf sahipleri yeterince tanımadıkları iç borçlanma senetlerini satın alma konusunda çekingen davranmışlardır. Dolayısıyla, bu dönemde borçlanma ihtiyacı daha çok Merkez Bankası ve banka kaynaklarından sağlanmıştır. Devlet, finansman ihtiyacını, kanunlar yoluyla, bankalar ve Sosyal Güvenlik Kuruluşları’na sattığı borçlanma senetleri ile karşılamaya çalışmıştır. Birikimlerin yetersiz olması ve devlet tahvillerinin nominal faiz oranlarının fiyat artışlarının gerisinde kalması da devletin kişilerden borçlanabilmesini zorlaştıran nedenlerden biridir. Böylece, devlet enflasyon dolayısıyla iç borç yükünü azaltabilmiştir. Diğer taraftan, kanuni zorunlulukla banka ve sosyal Güvenlik Kuruluşları’na devlet tahvili satılması, özellikle Sosyal Güvenlik Kuruluşları’nın birikimlerinin erimesin, iç borç yükünün bu kurumlara aktarılmasına olanak sağlamıştır.

İç borçlar, ülkemizde, gelişmiş ekonomilerde olduğu gibi bir maliye politikası aracı olmaktan çok özellikle 1950 yılından sonra hemen her yıl karşılaşılan bütçe açıklarını finanse etmek amacıyla başvurulan bir finansman aracı olarak kullanılmaktadır.  Bütçe açıklarının artışında vergi gelirlerinin bütçe harcamalarını karşılamada yetersiz kalması en önemli etken olmuştur.

   1960-1970 döneminde, Türkiye, sanayileşme için gerekli fonları sağlamak konusunda (iç tasarruf ve dış kredilerden) ciddi sorunlarla karşılaşmamış, fiyat artışları sınırlı oranlarda kalmış ve kararlı bir trend izlemiştir. Türkiye 1970-1979 döneminde diğer ülkelerde de gizlendiği gibi giderek hızlanan bir enflasyon sürecine girmiştir21. 1960’lı yılların sonlarına doğru belirginleşmeye başlayan enflasyonist sürece karşı 1970 yılında alınan istikrar önlemleri yeterince etkili olamamış ve aynı yıl yapılan devalüasyon ve yürürlüğe giren yeni Personel Kanunu ekonomideki enflasyonist sürece katkıda bulunmuştur. Diğer taraftan, 1973 yılında yaşanan petrol krizi ile OPEC petrol fiyatlarını yaklaşık 4 kat artırmış ve dolayısıyla gelişmiş
V.      SONUÇ

   Gelişen bütün ülkeler gibi Türkiye’de de, artan harcamalar kamu finansmanı üzerinde bir baskı unsuru olmaktadır. Harcamalardaki bu artış, vergi sisteminin etkin işlememesi nedeniyle karışlanamamakta ve borçlanma zorunlu bir finansman kaynağı olarak gündeme gelmektedir.

   Önceleri kalkınma çabalarının desteklenmesi amacına yönelik olarak sınırlı şekilde başvurulan, daha sonra ise bütçe açıklarının finansmanında kullanılan iç borçlanmada, zaman içinde gelinen nokta önem kazanmıştır. Bugün, iç borçlar, sadece gelişmekte olan ülkelerce başvurulan bir finansman kaynağı değildir. İncelendiğinde, gelişmiş ülkelerin de yoğun olarak iç borçlanmaya başvurdukları, iç borç yönteminin geliştirilmesi için sürekli yeni arayışlar içinde oldukları görülmektedir. Hatta, gelişmiş ülkelerdeki iç borçların GSYİH’ya oranına bakıldığında, söz konusu oranın Türkiye’den daha yüksek olduğu görülmektedir. Ancak, Türkiye’nin kısa vadeli ve yüksek faizli iç borç yapısı incelendiğinde, gelişmiş ülkelerden ayrıldığı noktalar, dolayısıyla içinde bulunduğu iç borç krizi daha kolay anlaşılabilmektedir.

Bilinçli bir borçlanma politikasında kullanılan ödünç fonların karlı yatırımlara dönüştürülebilmesi önemlidir. Türkiye’de iç borçlanma toplam talebi kontrol etmek amacıyla kullanılan bir politika aracı olarak değil, Merkez Bankası kaynaklarına ek olarak bütçe açığının kapatılmasında kullanılan bir finansman yöntemi olarak karşımıza çıkmaktadır. Dolayısıyla, üretken yatırım harcamalarının finansmanında kullanılmadığından, yapılan borçlanmaların gelecekte ödenmesi zorlaşmaktadır.

   Türkiye’de, sık olmamakla beraber, 1930’lu yıllardan 1970’li yılların ortalarına kadar iç borçlanmaya başvurulmuş, fakat iç borçlar özellikle 1980’li yıllardan sonra önemli bir finansman kaynağı haline gelmiştir. 1985 yılında ihale yöntemiyle, 1988 yılında da satışa arz yöntemiyle DİBS ihracına başlanmış, hem iç borçlanma araçlarının çeşidine, hem de iç borçların ağırlığı ve kompozisyonunda önemli gelişmeler ve değişimler meydana gelmiştir.