Bedava Ödev İndir > Akademik-Üniversite Kaynaklar > Halkla ilişkiler kaynakları > KAMU YÖNETİMİNDE YEREL YÖNETİMLER

Reklamlar
Sayfa: 1
  Yazdır  
Gönderen Konu: KAMU YÖNETİMİNDE YEREL YÖNETİMLER  (Okunma Sayısı 185 defa)
Mart 12, 2008, 21:43:01 ÖS
Abruzzi
Çalışkan öğrenci
****

Rep +4/-0
Mesaj Sayısı: 1031



Üyelik Bilgileri
« : Mart 12, 2008, 21:43:01 ÖS »



KAMU YÖNETİMİ İLE İLGİLİ GENEL BİLGİLER


1. KAMU YÖNETİMİ İLE İLGİLİ KAVRAMALAR 

   1.1. Kamu Yönetiminin Tanımı
Kamu yönetimi, işlev ve faaliyet anlamına geldiği gibi bu işlevi ve faaliyeti yürüten örgüt ya da aygıt- onun birimleri ve personeli anlamına da gelir.

1.2. Kamu Yönetiminin Kelime Anlamı
Kamu  yönetimi ikinci anlamda  olgu ve aygıtın incelemesini ve açıklamasını uğraş edinen disiplin ya da bilimdir. Bu nedenlerle Kamu Yönetim sisteminin toplumun gereksinimlerini karşılayan etkin bir araç durumuna dönüştürülebilmesinin başlıca koşullarından birisi, sistemin gelişen ve değişen koşullara ayak uydurmasını sağlayıcı ve yönde sürekli yenilemesidir.
Yönetim ve organizasyon, yeniden düzenleme ve  yeniden yapılanma ve idari reform gibi değişik ancak, birbirlerine çok  daha yakın  kavramlarla anlamlandırılan sürekli  yenilenme yaklaşımı az olarak daha hızlı, etkili ve daha verimli Kamu yönetimi sisteminin kurulabilmesidir.
O halde Kamu Yönetimi yeniden düzenleme gereksiniminin gerisinde yatan temel neden; varolan sistemin işleyişinde beliren soruları hızlı saptayarak sistemi; öngörülen amaçları  etkin ve akılcı yollarla gerçekleştirebilecek bir niteliğe kavuşturmak düşüncesine dayanmaktadır.




2. KAMU YÖNETİMİNİN KONUMU VE FAALİYETİ

Devlet anlayışının değişerek  müdahaleci devletin ortaya çıkması, yaygın kamulaştırmalar, yürütmenin güçlenmesi ve iyi bir  tekno bürokratik olgu bu değişimler arasında sayılabilir. Bu değişmelerin getirdiği yeni öğelere rağmen, liberal kurumlar da temel yönelimlerini ve niteliklerini sürdürürler.
       “Diğer ülkeler ise çağdaşlaşma niyetiyle batı demokrasisinin  yapı ve kurumlarının pek çoğunu benimseyerek almışlardır.”

   2.1. Kamu Yönetiminde Kurumsallık
         Toplumun yönetimine ilişkin yeni özlem ve beklentiler ortaya çıkar.                                         Bunlar yaygınlık ve ağırlık kazanınca seçim sonucu bu yeni özlemleri  dile getiren  siyasal ekip işbaşına gelir. Böylece o toplumdaki  yeni  bir düşünce özlem ve beklentiler, siyasal işleve yansır. Tekrarlanan seçim mekanizması bu yansımayı sürekli kılar.”
         “Toplumun özlem ve isteklerini temsil eden siyasal iktidar buna yönelik amaçları belirleyerek gerçekleştirilmesi  için idareyi harekete geçirir. İdare de bu doğrultudaki uygulaması ile halka hizmet sunar. İdarenin sunduğu hizmetlerle, halkın beklentileri arsında uyum ve paralellik ancak onun siyasal iktidara bağımlı olmasıyla sağlanabilir.”
         Görevlileri halk tarafından seçilmeyip atama yoluyla, gelen idare ise; bundan dolayı halka değil, siyasal iktidara karşı hesap verme ve sorumlu olma durumundadır. Halkın beklentilerinin idareye ulaşması ancak siyasal iktidar aracılığı ile gerçekleşir.” 
İdare, yalnız bir siyasal iktidarla uyumlaşır. Onun programını uygular daha sonra gelen siyasal iktidarın programını yerinde bulmaz ve uygulamasını engellerse, taraf tutmuş olur. İdarenin yansızlığı, görevdeki siyasal iktidarın belirlediği amaçları, kendi değer yargılarını hesaba katmadan uygulayan yansız bir araç olması demektir. Her siyasal iktidar bir felsefeyi temsil eder ve ona bağlı olan idarede aynı felsefeye bağlı kalır. Yoksa kendine özgü bir felsefe ve ideolojiye göre hareket edemez.

2.2. Kamu Yönetiminin Konumsal İlişkileri
          İdarenin çevresiyle ilişkisinin belirli  öğeleri ; işlevinin niteliği , kullandığı yetkiler ve bürokratik yapısıdır.
             Her şeyden önce işlevi ,idareyi toplumun dışında ve üstünde bir de yere koyar. Bu da, bir yöneten yönetilen farklılığı yaratır ve yöneten durumundaki idarenin, yönetilenlere karşı tutumunu belirler. Genel olarak otoriter  emredici bu tutum yöneten yönetilen ayrımını belirgin biçimde sürdürür.
            “Genel idarenin yetkileri de halkla ilişkisinde önemli etmendir. İdare toplumda hiçbir kurum ve örgütün kullanmadığı gibi ayrıcalıklı yetkiye sahiptir; emredici ve uyulması zorunlu kararlar almak ve bunlara uyulmadığı taktirde zora başvurarak yerine koyma yetkisi .”
            Bu ayrıcalıklı yetkilere sahip olmak idarede yükseklik duygusu  yaratır. İdarenin bu duygu ve yaklaşımı, halkla olan ilişkisine ansır. Halk ise onunla ilişkisinde idarenin yetkisini bir tehdit aracı olarak hisseder.

      2.2.1. Kamu Yönetiminin Halkla İlişkileri
Bu tekelci toplumsal konumu, onu toplumun dışında ve üstünde bir yere koyar,bu  kendisini toplumdan uzak ve ayrı tutma eğilimi doğurur. İdarenin kendisini toplumun dışında tutması, yüklendiği kamu yararı işlevinin sonucudur. Birey ve gurup baskılarının içine sızmaz olduğu ölçüde idarenin , kamu yararını belirtme işlevini tarafsızca ve daha iyi yerine getireceği düşünülür.                   
         

   Halkın yerel konuların yönetimine katılımı,1960’ların sonundan 1970’li yılların sonuna kadar süren on yılda Fransız toplum hayatında çok önemli bir yer tutmuştur. Bu durum genellikle kent planlaması ve çevre sorunlarıyla gündeme gelmiştir.
             “Yönetimde zaman açısından esnek bir uygulama vardır. Daha doğrusu bu konuda tam bir keyfilik hüküm sürer. Başvurular aynı olsa bile değişik süreler içerisinde çözülür. Hatta bazı durumlarda zaman farkı aylarla, yıllarla ifade edilir. Daha öncede belirtildiği gibi yönetilen istediği kadar acele etsin, istediği kadar bunalsın yönetim kendi bildiği gibi davranır ve kendine uygun genel zamanlarda nihai çözümü verir. Böylece bazen süreci hızlandırabilmek bazen de çözümü  etkilemek amacıyla halk bazı girişimlerde bulunur. Hem yavaş işleme hem de inisiyatifsizlik bir araya gelince yönetilenin tepkisi kaçınılmaz olmaktadır. Böylece başvurusunu bir an önce sonuçlandırmak için; iş takibi, aracı kullanma rüşvet verme tartışma gibi usullerle yönetilen bürokrasi önünde hak arar. Belirtmemiz gerekir ki yönetimin yanlış ya da geciken kararına karşı yönetilenin mahkemeler önünde şikayetçi olması gibi önemli bir hakkı vardır.”   

2.2.2. Kamu Yönetiminin Personelle  İlişkileri
          Bu durum memurlarda ileri derecede bir meslek  ruhu yaratır. Ayrıca memurluk bir meslektir ve güvencelidir. Memurlar yetkilerini kullanırken halkla ilişkilerinde kendilerini yöneten olarak hissederler. Üstelik çok defa halka göre teknik yeteneklere sahiptirler. Bütün bunlardan kaynaklanan memur psikolojisi onların halka karşı olan davranışlarına yansır. Gizlilik ilkesi yöneticilerin karar alırken tarafsızlıklarının korunması gereğine dayandırılır. İdareyi açıklığın başlatacağı baskılardan korunmak söz konusudur.     
         “o zaman bazı konuda gizlilik zorunlu görünür; ulusal savunma, dış ilişkiler ve devletin ekonomik faaliyeti gibi şüphesiz açıklık idareyi baskı guruplarının etkisi ne açar ama baskı guruplarının bu yolla yapacakları etki kapalılık adı altında yapacakları etkiden daha az tehlikedir”. 
Demokrasi yönetimle ilgili kararların kamuoyu önünde yapılan tartışmalar sonucu alınmasını gerektirir. Böyle bir açıklık ve kamuoyu denetimi kararları  gizli nedenlere göre alınmasını önler. Demokratik Rejimlerde siyasal alanda açıklığın kabul edilmesine karşın idare halen gizlilik ilkesi ve örtüsü altında yaşar. Halk idarenin söyledikleri dışında, karar sürecinin işleyişi ve idari dosyaların içeriği hakkında bilgilenmesi olumsuz olur. Gizlilik ilkesi ve örtüsü altında yaşar. Halk idarenin söylediklerinin dışında, karar sürecinin işleyişi ve idari dosyaların içeriği hakkında bilgi alması olanaksızdır. Genellikle açıklama yetkisi siyasi bakımdan sorumlu olan bakana veya yetki verilen sözcüye aittir.

3. KAMU YÖNETİMİNDE ÖRGÜTSEL ŞEMA

         Her ülkenin devlet yönetiminin örgütlenmesi bürokrasi modeline uygun bir yapılaşma gösterirse de , bürokrasi ile Max Weber adı birbiri ile özdeşleşir. Weber’in özelliklerini tanımladığı model“ideal bürokrasi” Olarak anılır.  Bu tip belirtilen tüm özellikleriyle ya da tanımlandığı bir biçimde hiçbir zaman  tam olarak gerçekleşmeyeceğinden hiçbir somut örnek, bütünü ile ona uymaz. ”
           “Bütün bu söylenenlere karşın Weber soyut model  ile somut bürokrasiler arasındaki  yakınlık, her biri için söylenenlerin bir biri ile iç içe girmesine ve karışıklığa neden olur. “             
            İlk çağlarda Mezopotamya,Mısır,Çin ve Roma da iyi örgütlenmiş idareler kurulmuştu. Avrupa’da kralların egemenliği ve yönetimi derebeyleri ile paylaştığı ortaçağda yönetim faaliyeti küçük coğrafi birimler çerçevesinde derebeyi tarafından  yürütülmüştür. Bu dönemde ülkenin her yanına yayılan krala bağlı bir kamu yönetimi ile aygıt ve memurlar yoktu. Sadece güçlü bir kilise bürokrasisi  ortaya çıkmıştır. 16.yüzyıldan beri başlayarak oluşan mutlakçı devletle iktidar  merkezleşir ve birliğe ulaşır. Bu merkezleşme ile devlet  gücü bundan böyle kralın elinde toplanır.
           “Kralın istediği gibi kullandığı bu aygıt kamusal işlerin yerine getirilmesi ile dere beyler yerini alır. Devlet iktidarı en küçük ülke parçasına kadar yaygınlaşır. Bu idare her şeyden önce kralın emrindeki bir  birlik ile ve merkezleştirme aracıdır.”   Gerçekte bürokratik yönetim sisteminin belirli bazı kusurları ile üzerine dayandığı ilkelerin uygulanmasında ileri gelir ya da  onun hızlı etkinliğini sağlamaya yönelik öğelerin her birini aynı zamanda olumsuz Sonuçlar doğurmaya elverişli olduğunu da gözlemek kolaydır. Gerçekte biçimsel süreçlerin işlemesi ile bu öğeler, öngörülmeyen ikincil  sonuçlar ortaya çıkarılır. Kişisel olmayan, tek tip kurallar uygulanması ve şekilci ve şüphesiz objektif , önceden kestirilebilir bir yöntem  sağlar. Fakat bir yavaşlık, insanlık dışı davranış ve usullerin katılığını da beraberinde de getirmesi doğaldır. Hiyerarşik  zincire saygı, emirlere mutlak olarak da  siyasal iktidarın idari faaliyetin bütünü üzerinde denetim kurmasıdır.

3.1. Kamu Yönetiminde Bürokrasi
Bu örgütlenme biçimine, bürokratik örgütlenme de denir. Böyle örgütlenmiş bir idare de bürokrasi oluşturur. Bürokratik örgütlenme de , evrensel ve giderek yaygınlaşan bir nitelik sunar. Tüm devlet yönetimleri böyle örgütlendiği gibi, belirli boyutlara varan büyük ölçekteki ve çok sayıda personel çalıştıran sınai ve ticari kuruluşlar ile diğer kurumlar bu tür örgütlenmeye uyarlar.
         “Çok sayıda insan ortak  bir yönetici otoriteye bağlı olarak belli bir girişimi gerçekleştirme amacında faaliyet  gösterirse,  buna uygun bir örgütlenmenin özellikleri ortaya de  çıkar.”
Bürokratik örgütlenme belirli bir boyutu aşan, dolayısıyla çok sayıda insanın çalıştığı kuruluşlarda ortaya çıkar. Çünkü ortak bir amaç İçin, çok sayıda insanın görev yapmasının belirli biçimler alması genelde kaçınılmaz olur. Bürokrasi belirli bir örgütlenme biçimi ve bu biçime en uygun örgütün kendisi olarak tanımlanmıştı. Böyle olunca da genellikle ister kamusal ister özel nitelikli olsun, bu biçimde örgütlenmiş belirli bir ölçekteki kuruluşlar bürokrasi oluştururlar. Bürokratik biçimde örgüt haline gelmiş idari niteliğine en belirgin biçimde devlet yönetimi  örgütü taşır.
          Başka bir deyişle kamu yönetimi örgütünün ve çalışanlarının oluşturduğu sistem bürokrasidir.
          Daha dar bir anlamda bürokrasi devlet memurları topluluğunu  anlatır.
        “Gene bürokrasi, sözcüğünün etimolojik anlamına uygun olarak memurların egemenliği ve iktidarı da anlamına gelir. Eski Yunanca’da  güç iktidar anlamındaki “demokrasi”eki ile masada yazma ve çizmeye ilişkin  işin  yapıldığı ve yer  anlamındaki  bir    büronun(ofis-yazıhane)yan yana gelmesi ile büroların iktidarı etimolojik anlamı ortaya çıkar. Büroların iktidarı (bürokrasi)gerçekten memurların  egemenliğini ifade eder. Son olarak bürokrasi, kırtasiyeciliği, formaliteciliği, insancıl olmayı , sorumluluk yüklenmekten kaçınmayı, işlerin yavaş yürümesini belirtmek için kötüleyici, olumsuz ve çok defa duygusal bir anlamda  da kullanılır. Gerçekte bu nitelemeler bürokratik örgütlenmenin patolojik olumsuz sonuçlarını belirtir.”
           Çünkü böyle bir örgütlenme, belirli nitelikleri olan bir örgüt tipi  ve  genel  özgül  nitelikteki  bir toplumsal küme ; memurlar  ortaya çıkarır. Bu kümenin yönetimdeki egemenliği dördüncü anlamla belirtir. Son olarak bu örgütlenme tipinin olumsuz sonuçları da, beşince anlamı oluşturur. Kısaca bürokrasinin değişik anlamlarının ifade ettiği olgular ve boyutlar birbirine bağlıdır. Daha önceleri Türkiye’de bürokrasi  de sadece olumsuz anlamda “kırtasiyecilik” olarak kullanılırken , devlet de idaresini anlamak için bir örgüt ve sistem  anlamında yeniden kullanılır olmuştur
         “Kamu kesiminin örgüt personel ve maliye gibi klasik yanları ile ilgili ifadelerde kamu yönetimini , kamu kesimini kültürel ve toplumsal ,ekonomik ve siyasal yönleri ve kamu görevlerinin  davranışı söz konusu olduğunda, kamu bürokrasisi deyimi kullanılır.”
3.2. Kamu Yönetiminde Örgütsellik
          “Gelişmiş devletlerde kamu yönetiminin kendisi ve onu oluşturan hemen her örgüt kendi içinde değişik derecelerde bürokratik modele göre örgütlenir.”
Cumhuriyetin ilk dönemlerinde bürokrasinin 2 temel misyonu  vardı. Birincisi reformları geliştirerek devam ettirmek, yerleştirmek ve korumak ; ikincisi ise ekonomik kalkınmaya devletin öncülük etmesiydi. Bu nedenle bürokrasiye geniş imkanlar ve hukuksal güvenceler tanındı.
           “Cumhuriyetin ilk dönemlerinde 1950’dek bürokrasinin ve bürokratların gücünde  önemli  bir  gelişmeyle  dikkati çekmektedir. Söz konusu dönemde halk memurlara , giyinişi,davranışı, sosyal değerleri ve mali statüsü dikkate alarak başka dünyalara mensup kişiler gözüyle, biraz gıpta, biraz da hasetle bakmaktaydı.”
   
3.2.1. Kamu Yönetiminde İş Bölümü 
   Piramidin her karesinde görev ve işlevler belirgin olarak tanımlanır,her en yakın üstünün denetiminde kullanacağı bir yetki alanına sahip olur. Bürokratik yapıda örgütün üstlendiği işin bütünü, iş bölümü ilkesiyle de alt işlere bölünerek ayrı birimlere verilir.
            “İş bölümü sonucu da iş görenler belirli bir alanda çalışarak o işte uzmanlaşır ve işlerini daha bilgi ve beceriyle yerine getirirler. Bu yanıyla iş bölümü, uzmanlaşmayı yaratır. “
   Uzmanlaşma, iş bölümünün bir sonucudur. Yüksek düzeyde iş bölümü, sosyo-ekonomik hayatın ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. İşbölümü ile oluşan çeşitli birimler arasındaki ilişkiyi ve koordinasyonu Hiyerarşik otorite sağlamaktır. Bürokrasi yazılı ve resmi kurallara göre işlenir. Bu kurallar, bürokraside çalışanların sorumluluğunu, karşılıklı ilişkilerini ve yetkilerini tanımlar.


           “Memurun bağlılığı, üst konumdaki görevliye (amire) değil, makama ya da görevedir. Yapı ve işleyişiyle ilgili her şeyin yazılı bir hale getirilmesi gerekir. Yönetim işlem ve eylemleri yürütürken tek biçimliliğe önem verir. Tek biçimlilik ya da işlemlerin standart hale getirilmesi, yönetimi ayrıntılarla uğraşmaktan kurtarır.”
   Gelişmenin belli birimlerde veya bölgede ortaya çıkması, da gelişmenin  olmadığı veya çok düşük olduğu bölgelerdeki bazı üretimle ve bu üretim düzeyin de gerilmesi ve terk edilmesi sonucu vermektedir.  Öyle ki  gelişmiş yerel birim ve bölgenin mutlak üstünlüğü daha da bir belirginleşmektedir. 
            “Üretim maliyeti önce artmakta, sonra azalmakta ve gelişme söz konusu olmaktadır. Buna “ gelişmenin yayılması “ denmektedir.” 
   Yalnız kısa dönemli olarak bakılırsa, kapitalist ülkelerdeki bu uyarılmış gelişme sürecinden fakir ve yerel birimlerin ve bölgelerin de faydalandığı açıktır, ama zengin yerel birimlerin ve bölgelerin ise daha büyük ölçüde kazançlı çıktığı da görülmektedir.   
   “Her kademe bir üs kademenin emir ve denetimi altındadır. İdare böylece yukarıya doğru daralarak giden bir piramit yapısında üst üste binmiş hiyerarşi olan bir katmanların bileşimidir. Piramit biçiminde yapılaşma  karar yetkisinin dorukta yoğunlaştığını gösterir.  Dikey işleyen haberleşme kanalları da tabandan yukarıya, kara alıcı kademelere bilgi akışını, yukarıdan aşağı doğru ise emirlerin yayılmasını sağlar.”
   Bu dağılmış iş parçaları arasında bir uyumlaşma yani eşgüdüm ve bütünleşme sağlanmalıdır ki örgütün faaliyeti yürüsün ve amacı gerçekleşsin. Hukuksal neden ve hukuksal açıdan memurların da üstlerinin emirlerine uyma ödevi, gerçekte kanuna uygun hareket etmek demektir. Çağdaş bürokrasinin yönetimi yazılı belgelere dayanır. Bu belgeler gereğinde kullanılmak üzere saklanır. Söz konusu belgelerin yazılması için geniş bir görevliler ve katipler kadrosu istihdam edilir. Resmi görevleri yürüten memur kadrosuna yönetimin maddi araçları ve dosyaları ile birlikte daire denir. Özel sektörde ise buna genellikle büro , adı verilir. Günümüzde örgütler az ya da çok bu özellikleri bünyelerinde taşımaktadırlar. Bu özelliklere bağlı olarak bazı örgütler daha çok bazıları ise daha az bürokratik olabilirler. Patrimonyal ve rasyonel olmak üzere iki tip bürokrasiden söz etmiştir
Bu örgütlerde irsi değerler ve statüler kişisel ilişkiler özel işlerle kamu hizmetlerinin birbirine karışması gibi unsurlar hakim nitelik taşımaktadır. Patrimonyal bürokrasi geleneksel yöneticilere dayanmaktaydı. Hükümdar ya da krallar toplumun babası mesabesinde görülmekteydi. Devlet aile gibi düşünülüyor ve öyle bir şekilde yönetiliyordu.
Ülke hükümdarın kişisel mülkiyetindeydi. Yönetim de hükümdarın şahsi bir işi olarak görülüyordu. Hükümdarın otoritesi resmi ve özel alan bakımından bir ayrıma tabi değildi. Özel işle resmi faaliyet birbirinden ayrılmamıştı. Nitekim Weber  patrimonyal bürokrasiye örnek olarak Roma imparatorluğunu eski Mısır ve Bizans imparatorluğunu göstermiştir.
        Weber’ e göre; “Kısaca patrimonyal bürokrasiden önceki dönemlerin hakim örgüt biçimidir. Rasyonel bürokrasi ise Weber’in yukarıda özelliklerini belirttiğimiz modern örgüt modelidir. Bu bürokrasi gayri şahsi rasyonel idari  bir düzenlemeler ya da yasalarla belirlenmiş yapı ve davranışlara dayanan bir bürokrasiydi. Weber’e göre bütünüyle gelişmiş bir bürokrasi etkin verimli rasyonel hızlı istikrarlı güvenilir güçlü ve gayri şahsi  bir özellikleriyle önemli avantajlara sahiptir.”   
         Geniş anlamda bürokratik otoritenin ve memur sınıfının ortaya çıkışı devletin gelişmesiyle paralellik gösterir. Devlet bürokratik örgütün ve otoritenin tarihi olarak en önemli taşıyıcısı ve geliştiricisi oldu. İlk topluluklar klan ve kabile gibi kan bağına dayalı bir yapıya sahipti. Toplumda yöneten ve yönetilenlere göre belirlenmiş idari birimler yoktu. Bu günkü bilgilerimize göre şehirler ve şehir devletleri ilk olarak Mezopotom ya  da ortaya çıktı. Sümerlerin kurduğu şehirlerde MÖ 3000 yılında sanat ve mimaride yönetimde sosyal organizasyonda önemli gelişmeler kaydetti. Bir çok bilim adamı bu gelişmenin temelinde sulama sisteminin önemli rolü olduğunu belirtir. Sümerler şehir meclisleri kurdular ve kente bağlı toprak rejimi oluşturduklar. Vergilerin toplanması tapınakların ve alt yapı tesislerinin kurulması kaynakların ve hizmetlerin bölüşümü ihtiyacı idari yapının gelişmesini sağladı. Bu gelişme basamak, basamak iş bölümünü rütbe görev ve kötü farklılığını ortaya çıkardı.
Eski mısırdaki bürokratik gelişme de esas itibariyle sulama sistemi dayanır. Çöllerin çevrelediği Nil vadisi sosyal ve ekonomik gelişme için uygun doğal bir ortam meydana getirmekteydi. Nil nehrinin düzenli taşması sebebiyle vadi verimliydi. Mısırlılar bu doğal ortamı değerlendirmek için kanal sarnıç ya da bent sistemini geliştirdiler. Sulama sisteminin korunması bakımı ve yönetimi için katipler adı verilen bir memur grubu ortaya çıktı.

3.2.2. Kamu Yönetiminde Kuralcılık ve Şekilcilik       
   Kuralların ayrıntılı olması ve personele takdir hakkının verilmemesi, bir yönüyle yasama organının bürokrasiyi kendi iradesi paralelinde işletme arzusuna yöneliktir. Diğer yönüyle ise, üst düzey yöneticilerin, alt kademelerde çalışanları kendi iradelerine tabi kılma ve denetimleri altında tutma eğiliminin bir sonucudur. Bir başka yönüyle ise kuralcılık bürokratların ya da memurların kendilerini denetim riskinden korumak için baş vurdukları bir yöntemdir.
   Çünkü bürokraside, yöneticilerin sorumluluğu, hizmetlerin verimli olarak yürütülmesine göre değil, işlemlerin kurallara uygun olup olmadığına göre değerlendirilmektedir. Ülkemizde kamu hizmetlerinin işleyişi ayrıntılı kurallara bağlanmıştır. Ayrıntılı kurallar yönetimin işleyişini yavaşlatmakta, tembel yöneticiye mazeret kaynağı oluşturmakta ve yetkilerin kötüye kullanılmasına ortam hazırlamak tadır.
Öte yandan, ayrıntılı kurallar zamana ve yeni şartlara karşı fazla dayanmamakta kısa sürede eskimekte ve bu sebeple sık , sık kanun ve yönetmelik değişiklikleri zorunlu hale gelmektedir. Çoğu kurallar sorumluluktan kaçmak ve iş yapmak isteyen yöneticiler için bir sığınma aracı olarak kullanılmaktadır. Zaman , zaman kamu görevlileri bir sorunu çözmek istemedikleri zaman, “kanunlar böyle emrediyor, benim yapacağım bir şey yok “ diyerek vatandaş karşısında kendini temize çıkarma gayretine girmektedir.
   “Bu nedenle yasaların genel olarak düzenlenmesi ve kamu personelinin, sorunların çözümünde esnek hareket edebilmesini sağlayacak yetkilerle donatıl maması kaçınılmazdır.”
“Çünkü genellikle yerel harcamalara ilişkin istatistik  araştırmalarda ya değişkenlerle harcamalar arasındaki tahmini ilişkiyi belirten eşitliklerden veya bağımlı değişkenler açısından bağımsız değişkenlerin elastikiyetlerinden hareket edilir. Elastikiyet kavramında hareketle de , bağımsız değişkenlerdeki bir birimlik değişmenin bağımlı değişken üzerindeki etkisi belirtilebilir.” 
   Bağımsız değişkenlerdeki değişikliklerin bağımlı değişken üzerindeki etkisi, yalnız bu elastikiyetle değil, aynı zamanda bu değişmenin yaygınlığı ile de bağlantılıdır.           
            “Sözgelimi: gelirdeki, kentleşmedeki ve nüfus yoğunluğundaki gelişmeler açısından en önemli gelirdir. Yerel yönetim harcamalarının analizini amaçlayan araştırmalar da harcama ile ilişkili farklı değişken veya faktörler vardır. Bunları temel nitelikleri itibariyle kalitatif-kantitatif, ekonomik ve politik değişkenler  şeklinde ayırıma tabi tutmak mümkündür. Öte yandan da araştırma modeli ve mantığı içinde kararları doğrudan veya dolaylı bir şekilde olarak da etkileyen veya aksine etkilenen değişkenler olarak da bağımlı bağımsız değişkenler ayırımına gidilebilir.”   
   Rüşvet zimmete para geçirme irtikap memuriyet görevine kötüye kullanma gibi tutum ve davranışların hepsi yolsuzluk kavramı kapsamı altında değerlendirilir. Rüşvet çoğu durumlarda kamu hizmetlerindeki arzın talebi karşılayacak düzeyde olması yada hizmetlerin zamanın da sunulmaması durumunda ortaya çıkar. Bu yönüyle rüşvet ekonomideki kara borsaya benzer. Her ikisi de sistemin iyi işlemediğinin göstergesidir. Kara borsa piyasada mal ve ürünlerin yeterli düzeyde bulunmamasından kaynaklanır. Tüketiciler mal ve ürünlerdeki “arz “yetersizliğine normal dönemden farklı olarak ek bir fiyat ödemeye razı olmak suretiyle  bunu çözmeye çalışırlar. Bunun gibi hizmet arzının yetersiz olduğu ya da geciktiği durumunlar da rüşvet bir ek fiyat niteliğinde ortaya çıkmakta dır. Kamu hizmetleri genel herkese açık ve eşit şekilde sunulması gerekir iken ek bir fiyat ödemekle bir bakıma kişiye özel hale gelir.         
   Türkiye’de rüşvetin yasalara rağmen yaygın bir uygulama konusu olduğunda genel bir kanı bulunmaktadır. Fakat ispatlanmaması sebebi ile bunun boyutu tam olarak ortaya konulamamaktadır. Aşırı kuralcılık otoritenin merkezileşmesi hizmet arzının yetersizliği yasakçı devlet anlayışı sosyal yapının  bozulması yöntemindeki  gizlilik ve kapalılık gibi unsurlar rüşveti besleyen en önemli faktörlerdir.
   Türk kamu personel rejiminin en önemli ilkeleri, liyakat , liyakat ve siyasi tarafsızlık olmasına rağmen uygulama da yönetimde siyasallaş ma olarak da çeşitli yöntemler kullanılarak yaygın bir nitelik gösterir. Memurluk adeta hükümete ve ona oluşturan siyasi parti veya partilere bağlı bir kurum haline dönüşmektedir.
           “Yönetimin iyileştirilmesi ve bürokratik  olan işlemlerin basitleştirilmesi konusunda mevzuattan kaynaklanan bazı aksaklıkların giderilmesi için yapılan reform çalışmalarını üst düzeyde yöneticilerin gereken duyarlılığı göstermesi sebebiyle istenilen sonuçlara ulaşılamamakta ya da reformlar yapılsa bile eski alışkanlıklar ve bazı uygulamalara bağlılıklar devam ettiği için kamu yönetimi toplumun ihtiyacını karşılamakta yetersiz kalmaktadır.”             










İKİNCİ BÖLÜM


1.   KAMU YÖNETİMİNİN İLKELERİ

Kamu kurumlarını değerlendirecek “kar” gibi bazı kantitatif  ölçütlerin olmaması, dikkatleri daha çok örgütlenme ve planlama gibi teorik sorular üzerine yoğunlaştırmaktadır. Kamu yönetiminde örgütlenme, kamu hizmetleri için gerekli olan araç ve genel imkanları bir düzende toplamak, yetki görev ve sorumlulukları belli ederek bir yapı oluşturmak demektir. Bunun için önce amaçlar belirlenir ve daha sonra yetki ve görevler sayılır. Bunları yerine getirecek organlar ve kaynaklar tanımlanır.  Örgütlenme, kendi başına bir amaç değil, daha çok kamusal hedeflerin gerçekleştirilmesi için bir araçtır. Örgütlenmenin iki temel amacı bulunmaktadır.
          Bunun için yetki görevlerin, kurumlar arsında tekrarlara ve tedahüllere yol açmayacak şekilde düzenlenmesi gerekir. Örgütlenmenin ikinci amacı, yönetim birimlerinin, siyasal ve yargısal yönden denetlenmesinin sağlamak için yetki ve sorumluluk alanlarının belirlenmesidir. Bu ikinci amaç, halkla kamu kurumları arasındaki ilişkilerin hukuki sınırlarını belirlemek bakımından birincisi kadar önemlidir. Devlet kurumlarının en önemli özelliği, kamu ile ilgili olması ve bu nedenle de amaçlarının ve siyasallarının politik bir karakter taşımasıdır. İdari amaçlar, yasalarla ve yönetsel düzenlemelerle belirlenir.
          “Ayrıca kamu kurumları zaman için değişikliklere direnerek kendilerinin yaşlandırır ve verimsizleşebilirler. Siyasi liderler yeniden yapılanma ve idari reformlar yoluyla bu sorunu asgari düzeye indirmeye çalışırlar. Kamu yönetimi alanında yapılan incelemeler, idari örgütlenmenin (merkezden yönetim) ve yerinden  yönetim olmak üzere iki esasa göre yapıldığını ortaya koymaktadır. Devlet, ulusal sınırlar içinde yaşayan halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak ve genel yararlarını korumak için çalışırlar. Bu amaçla devlet iki esasa bağlı olarak örgütlenmeye gider. Bunlardan biri, genel nitelikteki kamu hizmetlerine ilişkin politika karar ve yürütme fonksiyonlarının merkezi hükümetin emir ve komutası altındaki organlar tarafından yerine getirilmesidir. Buna “Merkezden yönetim “ adı verilir. Diğeri ise bölgesel ya da yerel nitelikteki fonksiyonların merkezi idarenin dışındaki bölge ve yerleşim birimlerinde oluşturan özerk birimlerce yürütülmesidir. “1
 Siyasi yapısı ne olursa olsun bütün ülkeler bu iki yönetim ilkesine göre idari birimlerini örgütlemektir. Merkezden yönetim ilkesi merkezi hükümete bağlı, başta bakanlıklar olmak üzere çeşitli kamu kurum ve kuruluşları ortaya çıkarmıştır. Yerinden yönetim ilkesi ise, mahalli idareler, özerk kamu kurumları ve federe birimleri geliştirilmiştir.

1.1. Merkezi Yönetim    
Toplu halde yaşamanın en gelişmiş örgütsel şeklini oluşturan devletin; yasama, yürütme ve yargıya ilişkin fonksiyonları ile kamu hizmetlerini etkin bir şekilde yerine getirebilmeği için değişik örgütlenme biçimleri vardır.
Devlet örgülünün önemli bir parçası da yerel yönetimlerdir. Her ülkede mevcut olan yerel yönetim kuruluşları, ülkelerin benimsedikleri idari örgütlenme biçimine göre değişik önem ve özellikler gösterirler. Bu nedenle, yerel yönetim kuruluşlarım açıklamadan önce, devlet yönetiminin örgütlenme biçimi hakkında kısaca bilgi vermekte yarar vardır.
Geniş anlamda merkezden yönetim, ülkenin siyasi ve idari bakımdan tek bir merkezden yönetilmesin! ifade eder. Buna göre, yasama, yürütme ve yargı görevleri tamamen merkezde toplanmıştır. Bu şekildeki bir yönetim tarzına siyasi merkezden yönetim de denilmektedir.
Siyasi merkezden yönetim sistemini    benimsemiş olan ülkelerde, idari merkeziyet olmayabilir. Şöyle ki; devlete ait olan yasama ve yargı görevleri merkezi yönetim teşkilatının    elinde toplanırken, yürütmeye ilişkin bazı yetki ve görevler yerinden yönetim (mahalli idare) birimlerine bırakılmış olabilir. Bu durumda, ülkede siyasi merkeziyetle idari yerinden yönetim birlikte var demektir. Ülkemizdeki devlet yönetimi buna örnek olarak gösterilebilir.
Logged
OgrenciForum.Org
Mart 12, 2008, 21:43:50 ÖS
Abruzzi
Çalışkan öğrenci
****

Rep +4/-0
Mesaj Sayısı: 1031



Üyelik Bilgileri
« Yanıtla #1 : Mart 12, 2008, 21:43:50 ÖS »
Türkiye'de halen yasama ve yargı görevleri tamamen merkezi yönetime ait bulunurken yürütmeye ilişkin görevlerin sınırlı bir bölümü, il özel idareleri ve belediyeler gibi yerel yönetim örgütlerine devredilmiş bulunmaktadır. Bu nedenledir ki; ülkemizde güçlü bir siyasi yerinden yönetim örgütü ile zayıf bir yerel yönetim örgütü birlikte mevcuttur. Balkanlarda özellikle Yugoslavya’da ortaya çıkan yeni durum Türkiye’nin politikalarına rağmen Türkiye’ye etki alanları yaratmıştır. Rusya’nın dağılmasına müteakip milyonlarla ifade edilen  aynı ırktan ve dinden insanların gözleri Türkiye’ye çevrilmiştir. Günümüzün tek süper gücü olan Amerika’nın hazırladığı ve önümüzdeki 50-100 yıla damgasını vuracak olan stratejik planlarda Türkiye vazgeçilmez unsur olarak kabul edilmekte ve bu yönüyle bölgede ki diğer  ülkelere göre öncelikli konuma geçmektedir. Dış dünyada meydana gelen bu değişimler yanında ülke içinde de hızlı ve son derece olumlu gelişmeler kendini göstermektedir. GAP gibi dünya çapında bir proje günden güne tamamlanmakta ve hem güney doğunun hem de ülkemizin kaderini değiştirmektedir. Ön anlaşmaları imzalanan enerji projeleri sayesinde petrolü,  doğal gazı olmayan bir ülke enerji dağıtım merkezi olma yolundadır. Özellikle 80’li yılların ilk yarısından sonra dışa açık rekabete dayalı liberal ekonomi modeli uygulanmaya başlanılmış ve korumacı karma ekonomik modelde tam olmasa da vazgeçilmiştir. Bu sayede dinamik bir serbest girişimci gurubu oluşmuştur.
   “Yüzde altmışı otuz yaşın altında olan nüfusumuz her geçen gün daha iyi eğitim imkanlarına kavuşmaktadır. Eksikliklerine rağmen üniversite sayımız on yıl gibi kısa sürede iki misli artarak 57’ye ulaşmıştır. Bu gün dünyanın muhtelif devletlerinde açılan okullar Türk dili ve kültürünü değişik coğrafyalarda öğretme çabasındadır. Yukarıda sayılanlara bakarak Türkiye’nin şahlanmaya hazır güçlü bir küheylana benzediğini söylemek abartma olmayacaktır. Ama maalesef bu küheylan bir türlü şaha kalkamamaktadır. Şaha kalkmamasının nedeni küheylanın bacaklarından dördünün de birden  zincirlerle bağlanmış olmasıdır.” 2
   Siyasi hayattaki yozlaşma ekonomik hayattaki devletçilik sosyal yaşantıdaki engeller ve idari hayattaki tıkanıklar. Siyasi olan partilerimizin mevcut yapısından dolayı özgür idareleri ile hareket edemeyen siyasiler ülkenin önünü açacak projeler üretip bunlar için çalışmaktan da uzaktır. Her şey için kendilerine başvurulmasını bekleyen ve saygın olmanın yolunu bura da arayan parlamenterlerin yasama dışında birçok uğraşılarını olmasına anlamak zordur. Yasa işiyle ilgisi olmamasına rağmen KİTLERLE ilgili çalışmalar siyasilerin zamanlarını büyük kısmını almaktadır. Ekonomik alandaki olumsuzluklar iki şekilde kendini göstermektedir. Ülkemizde hala ekonominin yarıya yakınını devletin kontrolü altındadır.
   Özelleştirilememesinin  sebebi büyük zararlar vermektedir. Kendi ekonomik sektörünün iyi idare edemeyen siyasi ve ekonomik idare özel sektörün önünü açma ve ufuk kazandırma noktasında da son derece başarısızdır. Ekonomik alandaki engeller ve bu yüzden özel sektör noktasına gelmiştir. Sosyal hayatta da önemli sorunlar gelişmenin önünü tıkamaktadır. İnsan hakları konusunda hala büyük eksiklikler vardır. Düşüncelerin özgürce ifade edilmesi ve yazılması yönündeki engeller kaldırılamamıştır.
   “Devletin sosyal hayata yoğun müdahalesi nedeniyle artık insanlar diğer alanlarda olduğu gibi devletin sosyal alandan da mümkün oldukça çekilmesini istemektedir.”3
   Her devlet, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine şekillenirken sosyal, ekonomik , kültürel, siyasi ve tarihi şartları dikkate alarak farklı bir yapılanmaya gitmektedir. Bu sebeple ülkeler, merkezden yönetime, bazıları yerinden yönetime ağırlık vermekte; diğer bazıları da bu ikisi arasında belirli bir denge kurmaya çalışmaktadır. Teknolojik gelişmeler, kamu hizmetlerine ilişkin kararların da alınmasın da merkeziyetçi eğilimleri kolaylaştırmıştır. Örneğin, telefon ve faks gibi haberleşme araçları, merkez ile çevre arasındaki iletişimi kolaylaştırdığı için, kararın merkezde alınması önemli bir sorun meydana getirmemektedir.

           “Kamu yönetimleri, zaman, zaman merkeziyetçi, bazen de yerinden yönetime ağırlık veren bir görünüm sunmaktadır.” 4

1.2. Merkezden Yönetimin Taşra Örgütü
Merkezi, yürütmekle yükümlü olduğu hizmet ve görevleri yerine getirebilmek için coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre “il”,”ilçe”ve “bucak”biçiminde örgütlenmektedir. Anayasaya göre merkezi yönetimin temel taşra birimi “il”dir. Bakanlıkların çoğunlukla her İlde hizmet birimleri bulunmakta olup bu bakımdan İller, merkezi yönetimin başkent örtünün küçültülmüş bir birimidir. Bakanlıklar bölge kuruluşları da oluşturabilmektedir.
   Bakanlıkların taşra örgütü, kuruluş amaçlarını gerçekleştirebilmek ve görevlerini yerine getirebilmek için, ihtiyaca göre aşağıdaki kuruluşların tamamından ya da birkaçından meydana gelmektedir.
1-     İl valisine bağlı il kuruluşları
2-   Kaymakama bağlı İlçe kuruluşları
3-   Doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları

1.2.1.   İl Örgütü
İl ve İlçelerin kurulması bir ilçenin başka bir İle bağlanması kanunla olur. Bucaklarınki ise, İçişleri Bakanlığının kararı ve cumhurbaşkanının onayı ile gerçekleşmektedir. Ülkemizde İl’in,  yönetimi açısından iki özelliği bulunmaktadır.  İl’in  birinci özelliği, merkezi yönetimden ayrı ve tüzel kişiliği olan bir yerel yönetim birimi olmasıdır ki, buna”İl Özel İdaresi” denilmektedir. 
            “Bu bakımdan İl, hem bir yerel yönetim birimi ve hem de merkezi yönetimin taşra örgütüdür. Ülkemizde İl yönetimi böylece ikili bir statü de yürütülmektedir. Merkezi yönetimin taşra örgütü olan İlin idaresi, ”Vali”, “İl Müdürleri” ve “İl İdare Kurulu” olmak üzere 3 birimden oluşmaktadır.” 5
Buna göre genleşen  artan nüfusun ortaya çıkardığı sorunlar ve bu arada sınai,ticari ve tarımsal sektörlerin artan gereksinimleri iletişim araçlarında gelişen ve bunların kamu oyunu giderek daha çok etkilemesi çağdaş demokrasi bilincinin yaygınlaşması ve daha geniş uygulama alanı bulması gibi nedenler; merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin yeniden gözden geçirilerek taşra yönetiminin demokratik katılım düzeyini artırıcı ve merkezle işlevsel uyumu sağlayıcı bir temel üzerine oturtulmasını zorunlu kılmaktadır.
   “Anılan yasa ile sancaklar kaldırılarak İl yapılmış daha sonra yeniden ilçeye dönüştürülerek çevrelerindeki iller den birisine bağlanmışlardır. 1940’lı yıların başında Türkiye’deki toplam İl Sayısı Hatay’ın anavatana katılmasıyla birlikte 64’ de ulaşmıştır. Daha sonra bu İllere Uşak, Nevşehir, Sakarya ve Adıyaman’ında katılması ile 1957’ de 67’ye yükselmiş 1957 –1989 yıları arasında yeni İl kurulmamış ve İl sayısı 67 olarak korunmuştur. 1989 ve 1990 yıllarında İl bölünüşün de yapılan yeni düzenlemelerle İl sayısı 73’e çıkarılmıştır. Böylece Aksaray, Bayburt, Kırıkkale, Karaman, Batman ve Şirnak İl statüsü kazanmışlardır.”6
   Aynı biçimde ilçe sayısının da büyük bir gelişmeyle 115’ten 831’e yükselmiş olduğu dikkate alındığında bu sayınında siyasal eğilimlere göre 1000’e ulaşılabileceğini söylemek yanlış olmayacaktır. Şimdiki durumda merkez nüfusu 1000 in altında olan ilçeler bulunduğu gibi yalnızca 2-3 İlçesi olan illerde vardır.
   Nitekim yeni kurulan İl ve İlçeler için kimilerinde ölçüt, merkez nüfusunun çokluğu ya  da  ekonomik gelişmişlik düzeyi yahut bunların her ikisinin bir olmasıdır Kimilerinin ise bunların zayıf ve gelişme imkanları kıt mekanlar olmasından yola çıkılarak bu özelliklerdeki yerlere de İl ya da İlçe statüsünün geliştirmeyi hızlandırıcı bir araç olacağı kanısına dayanır.
   İllerin örgütlenmesi ile ilgili genel ilke ve kurallar başta anayasa olmak üzere 5442 sayılı İl idare kanunu ile 3046 sayılı bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen çerçeve yasada yer almaktadır.
   Yönetim kuruluş ve görevleri ile bir bütündür. Örgütlenmeyle ilgili görev ve yetkilerin saptamasında bu bütünlük bozulamaz. Bakanlıklar kuruluş ve örgütlenmesinde etkili bir iş bölümü eş güdüm ve denetim sağlanması temeldir. Bakanlık taşra örgütü gereksinimlere göre Valiliğe bağlı taşra kuruluşları  ve doğrudan merkeze bağlı bölge kuruluşlarının tamamından ya da birkaçından oluşacak biçimde düzenlenir.
   Buna göre her bakanlık ve yetkili kılınan bakanlık kuruluşları buradan belirtilen genel yaklaşım içinde taşra düzeyinde örgütlenme olanağına sahip bulunmaktadır.
   Merkez yönetiminin İl düzeyindeki taşra kuruluşları kamu hizmetlerinin iki görünüm altında yapmaktadırlar. Kaymakamlık örgütü bulunmayan merkez ilçelerdeki kamu hizmetlerini yerine getirmek. Bağlı oldukları bakanlık yada  kuruluşların içindeki uzantılara kendi alanında teknik yardım yapmak ve onları yönetmek ve denetlemek.
   Bu iki görev birbirinden oldukça farklıdır. Birinci görev merkez ilçelerin yönetsel örgütlerinin bulunmamasından kaynaklanmaktadır. Yüzyılı aşkın bir süredir, Fransız mülki yönetim sistemini uyarlama çabaları sürmektedir.
           “Valilik kurumu başbakanlığa bağlamaktan eş güdümcü Valilik kurumunun yetki sorumluluk ve olanaklarının artmasına değin çeşitli görüşler ve arayışlar süregelmektedir.  Bu görüşlerin birleştiği ortak kanıya göre bugünkü mülki yönetim sistemi içinde Valilik kurumu işlemini çağdaş bir yönetim anlayışı içinde yerine getirememektedir. Halk sorunların çözümü için Ankara’ya yığılırken Valilik kurum yetki ve sorumluluk alanı değişen koşulların gereklerine uyum gösterememektedir.” 7                                                                         
             Bugüne kadar yapılan Valilik sistemiyle ilgili düzenlemelerde, sistemin üstleneceği temel işlev ve bununla ilgili ana ilkelerde siyasal ve yönetsel bir uyum sağlamak ve Valilik kurumuna sistem büyüklüğü içinde yaklaşmak yerine; yapılan düzenlemeler bütün bu anlaşmazlıklardan uzak biçimde kısa erimli çözümler üzerine yoğunlaştırılmıştır.   
   Siyasal ve yönetsel yapı bütünleşmesinden Valilerin  önemli etkilendikleri görülmektedir. Demokratik ülkelerde yönetimler meclis de dayalı hükümetleri programlarını gerçekleştirmekle görevli işlevsel birer araç özelliğindedirler. Mülki idare amirleri (Özellikle de Valiler) hükümete karşı yansız olamazlar. Valiler; devletin, hükümetin ve ayrı, ayrı her bakanın temsilcisi olduklarına göre görevleri ve konumları özel bir nitelik taşımaktadır.
   Valiler; genellikle Kaymakamlar Vali Yardımcıları ve üst düzey yöneticileri arasından seçilmekle birlikte, öteki meslekten kişiler arsından da seçilebilmektedir. Vali yardımcıları valilik sistemi içinde yer alan üst yöneticilerdir. Bunlar en az 6 yıl kaymakamlıkta bulunmuş ve hizmetin 2 yılını yoksunluk bölgesinde geçirmiş kaymakamlar arasından atanırlar. Vali yardımcıları, valiler tarafından kendilerine yetki aktarımındaki sınırlık nedeniyle, çoğu durumunda rutin özellikle günlük yetki ve imza işleriyle uğraşmaktadırlar.
İl valiliğinden alınan valiler merkez valiliğine atanmaktadırlar,  böylece merkez valiliği bir tür bekleme yeri olmaktadır. Merkez valileri bu günkü sayısı 94de ulaşmış durumundadır. Bunlar içinde 29 yıldır aynı statüde bulunlar vardır.
Bütün ilçelerde bir kaymakam bulunmasına karşın, büyük şehir statüsü uygulananlar dışındaki illerin merkez ilçelerinden ayrı bir kaymakamlık örgütlenmesine gidilmemiştir. Merkez ilçelerdeki kamu hizmetleri, İl müdürlükleri tarafından yürütülmekte, kaymakamın yapması gereken görevlerde Valiler ve Vali adına Vali Yardımcılarınca yapılmaktadır. Bu ise valiyi merkez ilçede kaymakam durumuna düşürmekte Vali Yardımcısını ve İl Müdürlüklerini günlük  bürokratik işlemlerinin içine itmekte, valiliğin iş hacminin artmasına neden olmaktadır.
“Büyük şehir statüsündeki illerde birden çok merkez ilçe bulunmaktadır. Bundan amaç, bu ilçelerde kurulan kaymakamlık örgütü yoluyla ilgili hizmetler de gerekli etkililiği ve verimliliği yükseltmektir. Ancak uygulamada bunun yeterince sağlanabildiğini söylemek zordur. Nitekim belirtilen merkez ilçelerdeki Kaymakamlık yetkilerinin kullanılmasında, Valiliklerin kimi konularda görev ve yetki müdahaleleriyle karşılaşılmaktadır. “8
Bunlar dan baş ılıcaları şunlardır.
•   Kaymakamın ataması gereken ilçe memurları valilerce
•   atanmaktadır.
•   Memurların yer değiştirmesinde kaymakamların görüşü
•   alınmamaktadır.   



•   Merkez ilçelerde bakanlıklara ait kuruluşlardan kimileri hiç kurulmamıştır.
•   Başbakanlık genelgesi de olmasına karşın, merkez ilçe içindeki vergi daireleri, ş
•   Şimdiki hizmet alanlarının kurulan ilçe sınırlarına uymaması nedeniyle kaymakamlığa bağlanmıştır.
•   Merkez ilçe kaymakamlarının resmi bayram ve özel kutlama günlerinde protokoldeki yerleri açık değildir.
•   Sicil verme işleminde kimi belirsizlikler vardır.
Her örgütte olduğu gibi illerinde amaçlarını plan ve programlarını gerçekleştirmeleri için personele parasal ve maddi kaynaklara gereksinimleri vardır. Kamu hizmetinin etkili bir biçimde yerine getirilmesi için sağlanacak kaynakların gereken nitelik ve nicelikte yerinde ve zamanında hazır bulundurulması gerekir. Bu sağlanamazsa hizmet istenen biçimde yerine getirilemez plan ve programlar aksar. Bu anlamda İl yönetiminde karşılanan en büyük sorunlardan biri  kaynak sağlama olarak ortaya çıkmaktadır.
   
Bu konuda karşılaşılan başlıca sorunlar şunlardır:
   
•   Valilerin kendi personelinden pek azını seçme atama ve bunların yerlerini değiştirme yetkileri vardır. Kimi görevlerde yerel memur kullanmanın sakıncası ise yararını bastırmaktadır. Nitekim Valiler, yeteneksiz memurların görevlerinden önemli kesimini becerikli ve yetişmiş memurlarına yaptırmak zorunda kalmaktadırlar.
•   İl şube müdürlüklerinde yetenekli memurların yapabileceği bir çok rutin işin uzman yada belli dallarda yetişmiş mühendis, mimar, doktor, vb. nitelikli ve kariyer sahibi kişilerce yapıldığı görülmektedir.
•   İl yönetiminin temel mali kaynağı merkezden gönderilen ödenekler ve kimi fonlardır. Ödenekler çoğu kez süresi içinde ve yeterli miktarda gönderilmemekte ve gönderilen ödeneklerin kullanılmasında da Valilerin yetkileri oldukça sınırlı kalmaktadır. Bunun sonucu çeşitli ödeme güçlükleri ile karşılaşılmaktadır.
•   Araç, gereç, bina, makine, kırtasiye vb. maddi kaynakların satın alınmasında ya da bunların kuruluşlar arsında geçici olarak yer değiştirmesinde Valilerin yetkilerindeki sınırlılık İl ölçeğinde hizmet  dengesini sağlamasını güçleştirmekte ve hizmet aksamalarını ortaya çıkarmaktadır.9

1.2.2. İlçe Örgütü
İl düzeyinde örgütlenen merkezi yönetim kuruluşlarının çoğu, İlçe ölçeğinde de teşkilatlarını koymuşlardır. Bunlara  “İlçe kuruluşları”, başındaki yöneticilere de “İlçe Müdürleri” denilir. Bir kısım bölge kuruluşunun da İlçe örgütü bulunmaktadır. İlçe yönetimini başında kaymakam bulunmaktadır. Kaymakam, ilçede hükümetin temsilcisi durumundadır. Kaymakam görevlerini Valinin denetimi ve gözetimi altında yürütür.
Vali gibi siyasi bir niteliği bulunmayan kaymakam bir meslek memurudur. Kaymakam “ortak kararname “ ile atanmaktadır. Kaymakam, İlçede birlik ve düzenliği sağlamakla yükümlüdür. Kaymakam ayrıca yasa, tüzük, yönetmelik ve hükümet kararlarının yayınlanmasını ve uygulanmasını sağlar; valinin talimat ve emirlerini yürütmekle görevlidir. Valiler ilçeye ait bütün işleri doğrudan kaymakama yazarlar. Kaymakamlar, normal hallerde ilçenin işleri hakkında bağlı bulundukları valilerle yazışırlar ve görüşürler; olağan üstü hallerde İçişleri Bakanlığı ve diğer bakanlıklar ile muhabere edebilirlerse de, söz konusu muhabereden valiye bilgi vermekle yükümlüdürler.  İlde olduğu gibi, ilçede de kaymakamın başkanlığında idare kurulu görev yapar. İlçe idare kurulu tahrirat katibi, mal müdürü hükümet tabibi, milli eğitim müdürü, tarım ve köy işleri müdürlüğünden meydana gelir. İlçe idare kurulunun yönetim, danışma ve sınırlı ölçüde yargı görevleri bulunmaktadır.
           “Merkez İlçe bir il merkezinin bulunduğu yerle başka ilçelere bağlı olmayan bucak ve köyleri oluşturduğu yönetim birimidir. Büyük şehir belediye yönetimi olan illerin dışındaki şehirlerin merkez ilçelerinde kaymakam bulunmaktadır. Buralarda il genel yönetiminin başı olan vali, ilçe yönetiminden de sorumludur.”10
Büyük şehir yönetimi kurulan kent merkezlerinde “merkez ilçe” yerine çeşitli adlar taşıyan ve başında kaymakamların görev yaptığı birden fazla ilçe bulunmaktadır. Bu ilçeler de diğer ilçeler gibi örgütlenmektedir.
   İlçe mülki idare hudutlarını kapsayan bir yerel yönetim birimi hiç düşünülmemiştir.  Modelde , ilçe yerel yönetim birimine yer verilmesi, bu birimin kurulmasının yarar ve zorunluluğuna ilişkin çok uzun süreden beri ileri sürülen gerekçelerin yaşama geçirilmesi olmaktadır. Yapılan araştırma raporlarına göre özellikle kırsal yörelerde, köy ve kasabalar arası bir grup hizmet ile köy yönetimleri ve kasaba belediyelerinin üstesinden gelemedikleri kimi hizmetleri üstlenmek üzere ilçe düzeyinde bir demokratik yerel yönetim biriminin kurulmasının yararlarını ortaya koymuş bulunmaktadır.
              “ Kırsal hizmetler açısından yerel toplulukların demokratik katılımı, yönetimde söz sahibi olmalarını gerçekleştirmede ölçek uygunluğu bakımından çok iyi bir konumda bulunacak olan ilçe yerel yönetimi, aynı boyutlar bakımından uluslar arası raporlarda önerilen ve bir çok ülkede de gerçekleştirilen birimlerin boyutlarına bezerlik göstermesi nedeniyle, yöresel etkinlik ve verimlilik amaçlarına da uydun düşmektedir. “11

   1.2.3. Bucak Örgütü
   Bucak coğrafya, ekonomi,güvenlik ve yerel hizmetler bakımından aralarında ilişki bulunan kasaba ve köylerden meydan gelen bir yönetim birimidir. Merkezi yönetimin ilde son halkasını bucak oluşturur. Bucak kurulması, kaldırılması ve merkezinin belirtilmesi İçişleri Bakanlığının kararı ve Cumhurbaşkanın onayı ile gerçekleşir. Bucağı yönetiminden bucak müdürü sorumludur. Bucak müdürü bucakta en yüksek hükümet memuru ve temsilcisidir. Kaymakamlar bucağa ait bütün işleri doğrudan doğruya bucak müdürüne yazarlar. Bucak müdürleri de, bucağın bütün işleri hakkında, bağlı oldukları kaymakamlarla muhabere ederler. Bu nedenle Bucağın güven ve düzenin korunmasından bucak müdürü sorumludur. Bucakta genel ve özel kolluk kuvvetleri bucak müdürünün emri altındadır.
   Bunlar müdürden aldıkları emirleri yerine getirmekle yükümlüdür. Bucak müdürleri de Kaymakamlar gibi, yasaların, tüzüklerin, yönetmeliklerin ve hükümet kararlarının durulmasını ve uygulamasını  sağlarlar. İlk kez bucak müdürü olabilmek için, en az lise yada dengi okul mezunu olmak ve otuz yaşını geçmemiş bulunmak gerekir.  Bucak sınırları içinde kasaba ve köylerin yerel nitelikteki ortak ihtiyaçlarını düzenlemek; kanun ve tüzüklerle kendilerine verilen görevlerini yapmak üzere bucak müdürünün başkanlığında bir “bucak meclisi” ve bir de “bucak komisyonu” bulunur.
   Bucak meclisi, bucağa bağlı belediye meclisleri ve köy ihtiyar kurulları tarafından kendi aralarında veya köy ve kasaba halkından olmak üzere dışarıdan seçilen birer üyeden oluşur. Bucak doktoru ya da saplık memuru , veteriner, tarım öğretmeni, başöğretmenler  bucak meclisinin tabi üyesidirler.  Ve üyelerin görev süresi 4 yıldır.
   “Her yıl bir defa Ekim ayında toplanan bucak meclisi, toplantı halinde olmadığı zamanlardaki görevlerini yürütmek üzere kendi üyeleri arasından dört üyeli bir bucak komisyonu oluşturur. Ayda en az bir kez toplanan bu komisyonun görev süresi bir yıldır. 1871 yılında “nahiye “ adıyla yönetim sistemimize giren bucaklar, etkin birer hizmet birimi haline gelememiştir. Bunun da sebebi, ulaşım araçlarının gelişmesi ve ekonomik birer sosyal kalkınma ile birlikte ilçe ve İllerle olan irtibatın artmasıdır. 1990 yılında 699 bucaktan, ancak 50’sinde bucak müdürü bulunmaktadır. Bucakların kanunda öngörüldüğü şekilde örgütlenmesi gerçekleştirilememiştir. Boşalan bucak müdürlüklerine yenileri atanmamaktadır. Böylece bucaklar fiili olarak tasfiye edilmektedir. “12

1.2.4. Bölge Kuruluşları
   Bağlı kuruluşlar, önce de belirtildiği gibi, bölge, il, ilçe esasına göre örgütlenmektedirler. Bakanlıkların her ne kadar “il” esasına göre örgütlenmeleri gerekiyorsa da bölge kuruluşları da oluşturabilmektedirler. Ancak, bölge düzeyinde örgütlenmeye gidebilmek için bunun kuruluş kanununda öngörülmüş olması  da gerekmektedir. Bölgedeki illerin tamamına destek sağlayacak nitelikte bölge kuruluşları oluşturacağı gibi, bölgenin birkaç ilinde görev ve hizmet yapacak şekilde de bölge örgütleri kurulabilmektedir. Bölge kuruluşlarının kurulması, kaldırılması, merkezleri ile bölge müdürlüğü de dahil olacak iller Bakanlar Kurulu kararı ile olmaktadır. Bölgesel düzeyde örgütlenen merkezi yönetim kuruluşuna “Bölge Müdürlüğü”; başındaki yöneticiye de “bölge müdürü” denilmektedir.
   1982 Anayasasına göre, “kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir. Gerek 1961, gerekse 1982 Anayasası, merkezi yönetimin bölgesel düzeyde örgütlenmesine imkan tanımıştır. Bölge, merkezi yönetimin taşra örgütü olmasına rağmen, il gibi görev ve faaliyet alanı standart bir yönetim taksimatı değildir. Nitekim bir ildeki bütün müdürlüklerin faaliyet alanı o ilin coğrafi ile sınırlı olduğu halde, her merkezi yönetim kuruluşunun bölge merkezi ile, buna bağlı olan illerin faaliyet alanları farklılık göstermektedir.  Bölge kuruluşlarının ortaya çıkması, teknik ihtiyaçlar, hattını azaltmak ve valinin denetiminden kurtulmak, örgütsel olarak büyümek gibi nedenlere dayanmaktadır. Geleneksel olarak “il”,”ilçe” ve “bucak” biçiminde  kademeleşen  merkezi yönetimin taşra örgütü, bölgenin de devreye girmesiyle bazı bakanlıklar ve bağlı kuruluşlar için “bölge”,”il” ve “ilçe” biçiminde değişikliğe uğramıştır. Böylece bölge, il üzerinde yeni bir hiyerarşik kademe oluşturmuştur. 
   Bölge valiliği sisteminin kaynağı Fransa dır. Türkiye, kamu yönetimi sistemini Fransa’dan aldığı için, söz konusu ülkede meydana gelen bir değişme, ister istemez ülkemizin de gündemine girmektedir. Fransa 1960 yılında, ekonomik gelişme ve kalkınma ile ilgili sorunların doğrudan Paris’ten  çözümlenememesi  sonucu bölge valiliğine geçti. Daha sonra, çeşitli tarihlerde yapılan düzenlemeler ile bölge valiliği hem bir merkezi yönetim birimi, hem de bir yerel yönetim kuruluşu haline getirildi. Böylece Fransa’da bölge valiliği, il özel idaresi ve komün olmak üzere 3 türlü yönetim birimi ortaya çıkar. Fransa, yönetim olarak 22 bölgeye ayrılmaktadır. Bölge yönetimini başında hükümet tarafından atanan bir vali bulunmaktadır. Bölge valisi aynı zamanda bölge merkezinin bulunduğu ilinde valisidir ve il valisi gibi yetki genişliği ile bölgeyi yönetmektedir. Bölge valisinin il valileri üzerinde belirli bir denetim ve gözetim yetkisi bulunmaktadır.
   Merkezi yönetim kuruluşları bölge ve il arasına göre kademeli bir şekilde örgütlenmişlerdir. Yerel yönetim birimi olarak bölgede seçile iş başına gelen meclisler görev yapmaktadır. Türkiye ulusu hükümeti zamanında 24.06.1983 gün ve 71 sayılı KHK ile bölge valiliği sistemini kabul etti. Buna göre ülke, Erzurum, Diyarbakır, Adana, Kayser, Ankara, Konya, İstanbul ve İzmir olmak üzere 8 bölgeye ayrıldı. Ve bu bölgelere bağlı olacak iller belirlendi. Ancak bu sistem, daha uygulamaya konulmadan, 1984 yılında çıkarılan 333 sayılı yasa ile bölge valiliğinin yasal temeli oluşturan 71 sayılı KHK yürürlükten kaldırılması sonucu bir girişim olmaktan öteye geçemedi.
Söz konusu KHK’nin “Bilindiği gibi anayasa merkezi yönetimin taşra yönetimi olarak ili esas almıştır. Bölge valiliği taşra yönetiminde yeni bir hiyerarşik yönetim kademesi oluşturmaktadır. Bu  yönetim kademesi, ister istemez İl’i zayıflatacaktır. Zaten böyle bir merkeziyetçi, kırtasiyeci ve ağır işleyen merkez ve taşra bürokrasisi, böyle bir örgütlenme ile daha da kötüleşecektir. Halbuki Türkiye’nin temel sorusu yerel yönetimlerin güçsüzlüğünden, merkezi yönetimin taşra teşkilatlarının yetkisiz birer irtibat bürosu biçiminden çalışmasın dan kaynaklanmaktadır.” 13
   17.Yerel ve bölgesel ekonomiyi geliştirme faaliyetlerinden değişik ekonomik güçler arasında (girişimler, yüklenici, kamu yetkilileri, ticaret odası, kurumlar veya ortaklıklar) yakın ilişki ve yerel toplum ile danışma olmadıkça açık bir sonuç elde edilemez. Yerel gelişme kurumları bu amaçla kurulmuştur. Çeşitli biçimler alabilen ve yerel yönetimleri tamamlayıcı rolleri olan bu kurumlar 4 guruba ayrılabilir:
-   İşletme, ticaret ve tarıma destek veren kurumlar;
-   Altyapı inşası ile sorumlu kurumlar;
-   Ekonomik faaliyeti geliştirici kurumlar;
-   Eğitim ve uzmanlık eğitimi sağlayan kurumlar;


Bu kurumların fonları değişik yerel, bölgesel ve ulusal kaynaklardan gelir.

           “Baştakilerin teknik yeteneğine, katılan değişik gurupların temsil edildiği yönetim düzenlemelerine hükümetten bağımsızlıklarına uzun vadeli taahhütlere gerebilmelerine ve elde edilen başarıların politik denetimlerine dayanır.”14
          18. toplumdaki mali etkileri yüzünden, hisse sahipliği ve ortaklık sözleşmesine girmek veya şirket kurma yönünde yapılacak her eylem, idarenin karar alma yetkisine sahip organınca alınacak karara bağlı olmalıdır. 19. Yerel yönetimlerin kendileri tarafından yürütülen her türlü ekonomik faaliyetin yıllık sonuçlarını gösteren ayrı, ayrı tutulmuş muhasebe kayıtları olmalıdır.  Ortaklık veya çoğunluk hissedarlığı ile yapılan yönetimde, il gibi bütçe ve finans  dokümanları  idarenin karar alma organına sunulmalı ve yapılan iş ile ilgili bilgiler idarenin yıllık hesaplarına eklenmelidir.
           20. yerel yönetim, şirketin faaliyetlerine mali katkıda bulunulmuşsa, en azından bilgi vermek için şirketin yıllık bütçeleri idarenin karar alma organına sunulmaktadır.
            21. bu tür faaliyetlerin etkinliği hakkında hüküm vermek zordur. Bunu belirlemenin bir yolu, en azından 5 ile 10 yıl süre içinde istihdam açısından sonuçların incelenmesidir. Bu sonuçlar değişik  bir biçimde değerlendirilebilir; bazen bir yerdeki olumlu sonuçlar komşu topluluklar ile bu toplulukları olumsuz etkileyerek elde edilebilir.
Yinede bu tür faaliyetler gereklidir ve idarenin tüm toplumun yararına olabilecek uygun finans şartlarını yaratmasını veya kısmen ya da kısa vadede işsizlik ve iş kaybını azaltacak ortamları sağlamasını mümkün kılar. Yerel girişimlere en yakın ve kamu yardımını sağlayabilecek en uygun birimler oldukları için yerel hükümetlerin ekonomik rolleri önemlidir. Yerel yönetimlerin ekonomik katılımlarının, en azından bazı durumlarda maliyet ve sonuçlarının belirlenmesinin sosyal boyutları da vardır. Yine de bu tür katılımların boyutu, mevcut kamu Finansman kaynaklarının etkin bir biçimde kullanımını sağlamak açısından yerel yönetimlerin, periyodik olarak genel değerlendirme(kalite ve miktar analizi) yapmalarına zemin sağlar.15
   
2.   KAMU YÖNETİMİN DE İŞÇİLER

2.1. Kamu Görevlileri
    Kamu görevlilerine ”kamu hizmeti görevlileri” ve “kamu personeli” denilmektedir. 1982 Anayasası 128. Maddesinde “kamu hizmeti görevlileri” kavramını kullanmıştır.
Kamu görevleri kavramı,”dar” ve” geniş” anlamda olmak üzere iki şekilde tanımlanmaktadır. İsterse geniş anlamda kullanılsın, bir kişinin kamu görevlisi sayıla bilmesi için, bir kamu kurumunda çalışması gerekir. Bu nedenle, kamu hizmeti gördükleri bir kamu kurumuna bağlı olarak çalışmayan kişiler, kamu görevlisi sayılmaktadır.   Örneğin, bir doktorun yaptığı iş,kamu hizmeti olduğu halde, bir kamu kurumuna  bağlı olarak çalışmıyorsa, “kamu görevlisi” nitelendirmemektedir.           
       Dar anlamda kamu görevlileri kavramı içinde Anayasanın 128. Maddesinde belirtildiği üzere, devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yürüten personel girer. Bunlar, “memurlar”ve”diğer kamu görevlileri”dir. 1982 Anayasası, 1961 Anayasasından farklı olarak, “memurlar”ın yanında “diğer kamu görevlileri” kavramına da yer vermiştir. İdare ile kamu hukuku ilişkisi bulunan ve hizmetin asli-sürekli elamanı sayılabilecek bir görevde çalışanlar, “diğer kamu görevlisi”dir. 1961 Anayasasında yalnızca için öngörülen nitelikler, 1982 Anayasasında “diğer kamu görevlileri” için de söz konusu edilmiştir. Buna göre, memurların çalıştıkları işlerde, diğer kamu görevlileri de istihdam edilebilecektir. Kendi özel personel yasaları olan , kısmen de 657 sayılı DMK ya tabi bulunan üniversite öğretim üyeleri, hakim ve savcılar ile askeri personel, diğer kamu görevlileri kavramı içinde değerlendirmeye tabi tutulur.
   “Buna göre; Cumhurbaşkanından işçisine kadar herkes, bu anlamda birer kamu görevlisidir. Başka bir ifade ile devletin yasama, yargı ve yürütme organında çalışan herkes kamu görevlisidir. 16

2.2.Kamu Kurumunun Çalışanları
Genel ve katma bütçeli kurumlar il özel idareleri belediyeler ve bunların kurdukları  birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, belirtilen 4 istihdam biçimi dışında personel çalıştıramazlar. Türk personel rejimi kökeni Osmanlı İmparatorluğuna kadar uzanan yönet,im geleneklerinin bir ürünüdür. Tanzimat’tan sonra yeniden biçimlenen Osmanlı yönetim yapısındaki, merkeziyetçi, gelenekçi ve kuralcı nitelikler personel rejimini de etkilemiştir.
   Günümüzdeki personel rejiminin, yasalar, siyasiler ve uygulamalardan kaynaklanan özellikleri şunlardır.
1.   Memurluk  kapalı bir kariyer düşüncesine dayanır: kişi memurluğa alınmakla ömür boyu sürecek bir mesleğe girmiş olmaktadır. Bu nedenle memurluğa geç yaşta girilmekte, emekli oluncaya kadar çalışılmaktadır. Hiç memurluk yapmamış kişilerin bürokrasinin orta ve üst basamaklarında görev almaları mümkün değildir. Dolayısıyla, özel sektörden kamu kuruluşlarına personel geçişleri söz konusu olmaz ya da çok sınırlıdır.
2.   Memurluğa Girişte Genel Öğrenim Esastır: Kamu kurumları belirli bir iş için değil, genel bir meslek ve hizmet alanı için personel almaktadır. Bu nedenle hizmete giriş sınavları genel kültüre ve okul bilgisine dayanır. Adayların uzmanlık bilgisini ölçmeye dayalı sınavlar bazı meslek dalları ile sınırlıdır. Sistemin bu niteliği uzmanlığa dayalı eleman alınmasını önlemektedir. Bu sistemde genellikle işin gerektirdiği bilgi ve becerilerin hizmet içinde kazanılacağı var sayılmıştır.
3.   Hizmette Giriş Kurumsal Esasa Dayanmaktadır: Her bakanlık, personel politikasını kendisi saptar, ihtiyaç duyduğu personelin sınavlarını da kendisi yapar. Personel, hizmete girdiği kurumda çalışma hayatına devam eder, başka bir kuruma geçiş, anacak çalışmakta olduğu kurumun izni ile mümkün olur. 
4.   Yükselmelerde Kıdem ve Öğrenim Düzeyi Belirleyici Bir Ölçüttür: Diploma, kişinin hem hizmete giriş derecesini, hem de hizmet içerisinde yükselebileceği üst dereceyi belirler. Memurlar göreve başladığı derece ve kademe de belirli bir süre çalıştıktan sonra bir üst derecede çalışma hakkı elde ederler. Halen devlet memurları, 15 derecelik rütbe hiyerarşisi içinde görev yürütmektedirler. 9. Derecenin 1. Kademesinde göreve başlayan bir memurun, birinci derecenin 4. Kademesine yükselebilmesi için normal koşullarda 28 yıl görev yapması gerekir. Görüldüğü gibi sistem, yetenekli ve başarılı memurların kısa zamanda daha üst basamaklara yükselmesini önlemektedir.
5.   Aylıklar ve Ücretler Sınıf ve Derece Esasına Göre Düzenlenmiştir: Memurların  aylıkları, eğitim durumu, sınıfı ve kıdemlerine göre belirlenmektedir. Ancak aynı eğitim durumuna ve kıdeme  sahip olduğu halde, farklı kurumlarda ve değişik statülerde çalışan memurlar arasında önemle ücret farklılıkları ortaya çıkmaktadır. Ülkemizde maaş ve ücretlerin belirlenmesi, siyasi iktidarların tek taraflı kararlarıyla sonuçlanmaktadır.
6.   Memurluk Güvenceli Bir Statüdür : Memur görevden atılmayı gerektiren ceza ve disiplin suçu işlemediği sürece, emekli oluncaya kadar çalışma hayatına devam eder. Ehliyetsizlik ve yetersizlik sebebiyle memurların görevine son verilmesi olağan bir işlem değildir.  Memurluk statüsü yasalarla güvence altına alınmıştır.
7.   Memurluk Gelenekçi ve Şekilci Bir Statüdür: Memurluk öteden beri, itibarlı ve okumuş kimselerin uğraş alanı olarak algılanmıştır. Bu, bir ölçüde Osmanlı geleneğinin  bir devamıdır. Osmanlılarda memurun itibarı onun ekonomik gücünden, yetki ve otoritesinden kaynaklanıyordu Türkiye Cumhuriyeti 1950 ye kadar bu çizgiyi devam ettirdi. Söz konusu dönemde memurluk, hukuk bakımından güvenceli, ekonomik yönden çekici, toplumsal saygınlığı yüksek, kendi içinde disiplinli halkla ilişkilerinde otoriter, hizmet açısından kuralcı ve şekilci bir sistem görünümündeydi. Halen memurluk anlayışı büyük ölçüde, hizmetlerde verimlilik, etkinlik ve hızlılık gibi çağdaş yönetim değerlerinden çok işlemleri yazılı normlara ve bürokratik değerlere uydurmaya dayanmaktadır.
8.   Memurluk Rejimi Yasalarla Düzenlenmektedir : Memurların özlük işleri ile ilgili en küçük ayrıntılar bile yasalarda yer almaktadır.
9.   Kamu Personelinin Yargısal Denetimi Özel Kurumlara Bağlanmıştır: bu konuda Fransa’dan alınan “idari yargı” sistemi, kamu personel hukukunun gelişmesi ve şekillenmesinde önemli rol oynamıştır.

  2.2.1. Memur
    Devlet yönetiminin asli ve sürekli elemanı memurlardır. DMK ya göre devlet ve diğer kamu tüzel kişilerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler memur sayılır. Ülkemizde memurluk statüsünü DMK belirlemektedir. Bununla birlikte başta anayasa olmak üzere çeşitli kanunlarda “memur”la ilgili farklı tanımlar yer almaktadır. 1982 anayasası, 1961 anayasasından farklı olarak memur kavramını “diğer kamu görevlileri” kavramı ile birlikte ele almıştır. 1982 anayasasına göre devletin kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. 17
   1982 anayasası “kamu  iktisadı teşebbüsleri”’nden de bahsederek, söz konusu kurumlarda memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülebilecek işler olduğunu belirtmiştir.
   Memurlar  ve diğer kamu görevlileri devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri  ve diğer kamu tüzel kişiliklerinde çalıştırılırlar.
a)   Memurlar ve diğer kamu görevlileri, genel idare esaslarına göre  yürütülmesi gereken kamu hizmetlerinde görev yaparlar.
b)   Memurlar ve diğer kamu görevlileri asli ve sürekli işlerde çalışırlar.

DMK ya göre memur şöyle tanımlanmıştır;” mevcut kuruluş biçime bakılmaksızın, devlet ve diğer kamu tüzel kişilerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler bu kanunun uygulanmasında memur sayılırlar”. Görüldüğü gibi DMK gibi memur kavramı anayasanın 128 maddesinde belirtilen “kamu hizmeti görevlileri” tanımı ile paralellik göstermektedir. Ancak DMK’ da memurların çalıştırılabileceği kurumlar arasında “kamu hizmeti teşebbüsleri” zikredilmemiştir. Türk ceza kanunu, memura geniş anlamdaki kamu görevlisi olarak tanımlamıştır.18   
Buna göre Ceza Kanunun Tatbikatında ;
a)   “devamlı veya muvakkat surette teşrii, idari ve adli bir amme vazifesi gören devlet veya diğer her türlü amme müesseseleri memur, müstahdemleri
b)   Devamlı veya muvakkat, ücretli veya ücretsiz, ihtiyari veya mecburi” olarak teşrii, idari veya adli bir amme vazifesi gören diğer kimseler memur sayılır.
c)   Sınıflandırma memurların gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre

      Buna göre;
1.   Genel İdare Hizmetleri Sınıfı : Devlet memurları  kanunun kapsamına giren kurumlarda yönetim, icra, büro ve benzeri hizmetler gören ve diğer sınıflara girmeyen memurlar genel idare hizmetleri sınıfında yer alır.
2.   Teknik Hizmetler Sınıfı : Mühendis, mimar, jeolog, hidrolog, fizikçi, matematikçi, teknisyen ve diğer benzeri mesleki ve teknik elemanlar, teknik hizmetler sınıfını meydana getirir.
3.   Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı: Sağlık hizmetlerinde mesleki eğitim görerek yetişmiş olan tabip diş tabibi, eczacı , veteriner hekimi, ebe, hemşire, sağlık memuru gibi personeli kapsar.
4.   Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı : Devlet memurları kanunu kapsamındaki kurumlarda eğitim ve öğretim vazifesi ile görevlendirilen öğretmenleri içerir.
5.   Avukatlık Hizmetleri Sınıfı: Avukatlık ruhsatına sahip baroya kayıtlı ve kurumlarını yargı mercilerine temsil yetkisine haiz olan avukatlardan meydana gelir.
6.   Din Hizmetleri Sınıfı : Özel kanunlarına göre çeşitli derecede dini eğitim görmüş olan ve dini görev yapan memurları kapsar.
Logged
OgrenciForum.Org
Mart 12, 2008, 21:53:45 ÖS
Abruzzi
Çalışkan öğrenci
****

Rep +4/-0
Mesaj Sayısı: 1031



Üyelik Bilgileri
« Yanıtla #2 : Mart 12, 2008, 21:53:45 ÖS »
7.   Emniyet Hizmetleri Sınıfı : Özel kanunlarına göre, polis, komiser muavini, komiser, baş komiser, emniyet müfettişi, emniyet amiri, emniyet müdürü gibi emniyet mensubu memurlar bu sınıfı oluşturur.
8.   Yardımcı Hizmetler Sınıfı : Kurumlarda her türlü yazı ve dosya dağıtmak toplamak; müracaat sahiplerini karşılamak ve yol göstermek hizmet yerlerini temizleme, aydınlatma, ısıtma vb. işlerde çalışanları kapsar.
9.   Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfı : Valiler ve Kaymakamlar ile bu sıfatları kazanmış olup da İçişleri Bakanlığı merkez ve il kuruluşlarında çalışanlar ile maiyet memurlarından oluşur.
10.   Milli İstihbarat Hizmetleri Sınıfı : Milli istihbarat teşkilatı (MİT) kadrolarında veya bu teşkilat emrinde çalıştırılanlardan özel kanunlarında gösterilen veya başkanlıkça tespit edilen görevleri ifa edenleri kapsar.     
Ülkemizde yıllar itibariyle ele alındığında memur sayısındaki artış genel nüfustaki artış oranının  üzerinde gerçekleşmiştir. 1927 yılında 89.813 olan memur sayısı, 1993 yılında 1.814.902 ye yükselmiştir. Söz konusu dönemde nüfus yaklaşık olarak 4.5 kat artarken, memur sayısındaki arıtış ise 20 katı olmuştur. 1927 yılında memur başına 140 kişi düşerken, bu sayı 1993’te 33’e inmiştir. 1981-1993 yılları arasında memurların sayısındaki ortalama yıllık artış %2.9 dolayındadır. Bu da Türkiye’nin genel nüfus artış oranın üzerindedir. Memur sayısının  genellikle seçim öncesi ve seçim  sonrası yılarda daha çok arttığı dikkat çekmektedir.19
Bu da siyasi iktidarların oy hesaplarına ve kayırma anlayışlarına dayalı istihdam politikalarının bir sonucudur. Nitekim, 1991 genel seçimlerinden sonra kamu personelinin sayısındaki artış dikkat çekicidir. 1991 yılında %3.5 olan yıllık artış 1992’de %6.1 ve 1993 yılında %5.3 olarak gerçekleşmiştir. Memur sayısındaki artışın niteliği kadar. Sınıflara göre dağılımı da önemlidir.
Memurlar on farklı hizmet sınıflarına bağlı olarak görev yapmaktadırlar. Toplam kamu görevlileri içerisinde en yüksek pay genel idare hizmetleri sınıfındaki görevlilere aittir. Bunu eğitim ve öğretim hizmetleriyle yardımcı hizmetler sınıfına mensup olanlar izlemektedir. Bu hizmet sınıfları içerisinde çalışanların yıllar itibariyle en yüksek artışı sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfında ortaya çıkmıştır. Söz konusu sınıfta, 1970 yılında 11.446 kişi çalışırken 1993 yılında 204.721 personel görev yapmaktadır.20
   Buna karşılık yatırım harcamalarının oranı düşmektedir. Diğer cari harcamalar ile personel harcamaları birlikte değerlendirildiğinde bürokrasi harcamalarının oranı bütçenin %50 sine yaklaşmaktadır. Yıllar itibariyle personel harcamalarını oranına baktığımızda bu oranın sürekli değiştiğini 1975 – 1990 yıları arasında  %22 ile %37 arasında seyrettiği dikkati çekmektedir. Personel harcamalarındaki artış memur sayısındaki artışla doğru orantılı değildir. Personel harcamalarındaki bu istikrarsız gelişmeye rağmen yatırım harcamaları 1975 yılından itibaren 15 yıllık dönemde giderek azalma eğilimi göstermiştir. 1975 yılında konsolide bütçe içinde %18.9 olan yatırım harcamaları 1991 ve 1992 de %14.5 dolaylarına düşmüştür.
Personel sayısındaki artış bakımından ikinci sırayı emniyet hizmetleri, üçüncüyü ise din hizmetleri sınıfındaki memurlar oluşturmaktadır. Bu sınıfları eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfındaki personel izlemektedir. Personel yönetimindeki en önemli konu örgütün ihtiyaç duyduğu en iyi elemanı hizmete almadır. Sağlam bir personel yönetimi sistemi, hizmet için ihtiyaç duyulan personelin, “ehliyet” ve “tarafsızlık” ilkelerine uygun olarak işe alınmasıyla kurulur. Hizmete alma politika ve yöntemlerinin “tarafsızlık” ve “liyakat” esasına dayalı metotlarla düzenlenmesi, kamu hizmetlerinin etkinliğini arttırır. Ve verimli bir yönetim sistemi kurulmasını sağlar. Anayasa ve devlet memurları kanunu, kamu hizmetlerine giriş ile ilgili bazı ilke ve esasları belirlemiştir.
   Ayrıca kamu hizmetlerine alınacak olan personelde aranacak vasıflar kadar önemli olan bir diğer konu da, hizmete alma yetkisinin düzenlenmesidir. Bu konuda iki yöntem bulunmaktadır. Birincisi hizmete alma yetkisinin bağımsız “merkezi bir organ” tarafından yürütülmesi ; ikincisi ise “bakanlık ya da ilgili kamu kurumlarına” bırakılmasıdır.21 Kişilerin kamu hizmetine alınmasının bağımsız bir merkezi organ tarafından düzenlenmesi genellikle Anglo-Sak son ülkelerinde uygulanan bir yöntemdir. Bu yöntemde, bakanlıklar ve ilgili kamu kurumları, ihtiyaç duydukları personelin sayı ve niteliğini önceden merkezi organa bildirirler. Bu merkezi organ, sınav ve seçme işlerini doğrudan doğruya kendisi yürütür. Bu kurum belirlenen her sınıf için ayrı, ayrı yaptığı sınavlar sonucunda, başarı listeleri düzenler. Bu listelerde alınacak eleman sayısından üç ya da daha fazla isim yer alır.
Buna göre;
“Kamu Görevlilerinin Sınıflara Göre Dağılımı (1993)
   Genel İdare Hizmetleri         479.691
   Eğitim ve Öğretim Hizmetleri       446.097
   Yardımcı Hizmetler                      61.225
   Sağlık ve Yard. Sağlık Hizmetleri           204.721
   Emniyet Hizmetleri                     127.238
   Teknik Hizmetler              95.278   
   Din Hizmetleri               81.223   
   Avukatlık Hizmetleri                              2.596
   Mülki İdare Amirliği Hizmetleri                   2.053
   Öğretim Elemanları          103.893
   Hakim ve Savcılar                       10.887         
                  +---------------------
   Genel Toplam ===========        1.814.902



   Bunu sırasıyla 7.(255.389), 8.(178.316) ve 6.(176.449) dercelerdeki personel izlemektedirler. Bu da gösteriyorki kamu görevlilerinin büyük bir kısmı 5-8 dereceler arasında istihdam edilmektedir. Konsolide bütçe içinde personel  harcamaları son beş yıllık dönemde giderek artan bir paya sahip olmuştur. Buna karşılık yatırım harcamalarının oranı düşmektedir. Diğer cari harcamalar ile personel harcamaları birlikte değerlendirildiğinde; bürokrasi harcamalarının oranı bütçenin %50’sine yaklaşmaktadır. Yıllar itibariyle, personel harcamalarının oranına baktığımızda, bu oranın sürekli değiştiğini; 1975-1990 yılları arasında %22 ile %37 arasında seyrettiği dikkati çekmektedir. peRsonel harcamalarındaki artış memur sayısındaki artışla doğru orantılı değildir.        

      2.2.2. Sözleşmeli Personel
    Kamu kurumlarında sözleşmeli statüde personelde çalıştırılabilir. Sözleşmeli personel, kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve iş birliği için şart olan zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işerde çalıştırılan kamu hizmeti görevlileridir. Sözleşmeli personelin çalıştırılmasına, ilgili kurumun teklifi üzerine devlet personel başkanlığı ile maliye ve gümrük bakanlığının görüşmeleri alınarak Bakanlar Kurulunca karar verilir. Sözleşmeli personele ödenecek ücretlerin üst sınırları Bakanlar Kurulunca kararlaştırılır. Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet personel başkanlığı ile maliye ve gümrük bakanlığının görüşmelerine dayanılarak bakanla kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içerisinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimseler geçici personel grubunda yer alır. 
Vatandaşlık: kamu hizmetlerine girme hakkını genellikle her ülke sadece kendi vatandaşlarına tanımıştır. Bu kamu hizmetlerinin niteliğinden kaynaklanan bir konudur. Vatandaşların yabancılara göre, ülke çıkarlarını korumak ve milli değerlere bağlı kalmak yönünden daha güvenilir olduğu düşünülmektedir. Bununla beraber, teknik sahalarda duyulan vasıflı eleman ihtiyacını karşılamak için “geçici statüde” yabancı personel çalıştırıldığı da görülmektedir. Bu nedenle kamu hizmetlerine girmede “vatandaşlık” genel bir kurul olmakla birlikte, bazı alanlarda bu kuraldan ayrıldığı bütün ülkelerde görülen bir uygulamadır. Devlet memurları kanunu, devlet memurluğuna alınacaklarda “Türk Vatandaşı olma” şartını aramakla birlikte, belirli bazı alanlarda yabancı uyruklu personelin “sözleşme ile istihdamına da imkan tanımıştır.”
   Yaş: Yaş durumu, gerek hizmete girişte ve gerekse hizmet içinde, bazı görevlere yapılacak atamalarda göz önünde tutulan önemli bir unsurdur. Daha öncede belirtildiği gibi kişiye yöneltilmiş kariyer sistemini uygulayan ülkelerde, hizmete genç yaşta girilir. Bunu da temel nedeni, hizmetle ilgili bilgi ve tecrübelerin hizmet içinde kazanılacağı varsayımıdır.
Öğrenim Durumu: Hizmete girişte öğrenim durumu, ülkenin genel eğitim düzeyi, ihtiyaç duyulan işin niteliği ve işgücü arzı gibi belirli faktörlere göre değişiklik göstermektedir. Ülkemizde memurluğa girişte, kural olarak orta okul bitirmek gerekmektedir. Eğer ortaokul mezunu adaylar bulunamamışsa, ilkokulu bitirenlerinde alınması mümkündür. Ancak işin niteliğine göre, adaylarda aranacak öğrenim düzeyi farklı olabilmektedir.
   Sağlık : Genel olarak, kamu hizmetlerine alınacak kişilerin sağlıklı olması gerekir. Bu sağlık şartı kişinin görevini devamlı yapmasına engel olabilecek vücut veya akıl hastalığı veya sakatlığı ile ilgili özürlerin olmamasını gerektirir. Kısacası”fiziki” ve”zihni” özrü bulunanların kamu hizmetlerine girişi mümkün olmamaktadır. Bununla beraber, sakların devlet memurluğuna girişi, tümüyle engellenmiş değildir. Devlet Memurları Kanunu sakatlarında belli iş kollarında çalışabileceklerini belirtmiş; bunların hizmete alınma şartları ile hangi işlerde çalıştırılacaklarını bir yönetmelik ile düzenlenmesini hükme bağlamıştır.

2.2.3. İşçiler
İşçiler ; memur,sözleşmeli personel ve geçici personel dışında kalan görevlilerdir. İşçiler hakkında DMK hükümleri uygulanmaz. Bunlar iş mevzuatı hükümlerine tabidirler.










ÜÇÜNCÜ  BÖLÜM


1.   KAMU YÖNETİMİNDE YEREL YÖNETİMLER

1.1.Yerel Yönetim Nedir
   İnsanların bir arada yaşama ihtiyacı ve isteği, komşuluk ilişkilerinin gelişmesine ve bundan kaynaklanan yeni ihtiyaçların ortaya çıkmasına yol açmıştır. Toplumun oluşum ve gelişim sürecine bağlı olarak, bir arada yaşamaktan doğan problem ve ihtiyaçlar da sürekli olarak büyüme göstermiştir. Ülke sınırlarının büyüklüğüne ve yerleşim bölgelerinin dağılımına göre farklı büyüklüklerde olmakla birlikte, her ülke açısından toplumsal ihtiyaçların giderilmesi devletin vazgeçilmez görevlerinden birisini oluşturmaktadır.1
Topluma götürülecek hizmetlerin bir bölümü, tüm toplumu ilgilendirir ve genel nitelikte olmasına karşın diğer bir bölümü, bölgesel nitelik taşımaktadır. Özellikle yerel nitelikteki ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması, bu ihtiyaçların yakından gözlemlenmesini ve gerekli hizmetlerin yaratılmasını zorunlu kılmaktadır. Yerel yönetim kuruluşlarının temel felsefesi, söz konusu  kuruluşların yerel nitelikteki hizmetleri daha iyi belirleyebilecekleri ve daha başarılı bir şekilde hizmet görebilecekleri konusundaki inançtır. Kabul edilen idari ve siyasi yapının bir sonucu   olarak   değişik   organizasyon   şekilleri   içerisinde karşılanmaya çalışılan ihtiyaçlar, yerel yönetim kuruluşlarının büyük bir fonksiyon görmesin! zorunlu kılmaktadır.
Özellikle tüm toplumu ve ülkenin genelini ilgilendiren ihtiyaçların merkezi yönetim tarafından karşılanmasına çaba gösterilirken, yerel nitelikteki ihtiyaçların yerel yönetim kuruluşları tarafından gerçekleş üretilmesi yoluna gidilmektedir. Yönetimde merkeziyet ve adem-i merkeziyet ilkelerinin benimsenmiş olmasına göre, gerek yetki ve gerekse görev alanlarının, merkezi ya da yerel yönetim   kuruluşları   üzerine   yoğunlaşması   söz   konusu olabilmektedir. Bir ülke üzerinde çeşitli kamu hizmet ve faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde bu iki sistemin ya da ilkenin varlığı görülmektedir. Kamu hizmet ve faaliyetlerinin ve kamu kudretinin merkezde toplanması merkezden yönetim (merkeziyet) ilkesini, kamu hizmet ve faaliyetleri ile kamu kudretinin çeşitli kısımlar arasında dağılması da yerinden yönetim (adem-i merkeziyet) ilkesini oluşturmaktadır.2
   Söz konusu iki sistemin hiçbiri tek basma ve mutlak bir şekilde mevcut olmayıp, her iki sistem de bir arada ve aynı anda mevcut olmak ve yan yana işlemek durumundadır ve bu; ülkenin siyasi, hukuki, iktisadi, sosyal ve teknik özellîklerinin bir sonucudur. Ülkelerin siyasi ve idari bakımdan benimsemiş oldukları uygulama şeklinin bir sonucu olarak, idari birimler arasında görev ve yetki paylaşımında göz önünde tutulan başlıca kriter, ihtiyaçların en etkin düzeyde belirlenmesi ve en fazla tatmin sağlayacak şekilde karşılanmasıdır. Bu bakımdan, özellikle yerel nitelikteki ihtiyaçların .giderilmesi, yerel yönetim   kuruluşlarının   günümüzdeki   önemini   artırmıştır.
   Ekonomik ve sosyal yapıdaki değişim ve gelişme, yeni buluşlar ve yeni çalışma alanları, yaşam standardının yükseltilmesi amacıyla gösterilen çabalar, sanayileşme, şehirleşme ve kırsal alanlardan şehirlere olan nüfus akını günümüzde hem merkezi hem de yerel yönetim kuruluşlarının gittikçe artan bir şekilde yeni görevler yüklenmelerine ve hizmetler sunmalarına neden olmaktadır.3
Toplumun; içinde yaşamım sürdürdüğü ve büyük ölçüde etkilendiği ve etkilediği; teknik, sosyal ve ekonomik yapı, yerel yönetim kuruluşlarının hizmet alanlarının büyümesinde etkili olmuştur. Şehirlere olan nüfus akımı, beraberinde pek çok sorunun kaynaklanmasına neden olmuş, şehir ve çevre planlaması fonksiyonunun gereğinin yerine getirilmesin! zorunlu kılmıştır. Aşama aşama tüm yerel yönetim birimlerim ilgilendiren bu fonksiyon; mevcut ve gelecekteki durumun ve gelişmelerin belirlenmesi ve uygulanması açısından önem taşımaktadır. Park, bahçe, meydan, yol, köprü ve benzeri düzenlemeler yanında; ulaşımla ilgili trafik düzenlemesi, yolların bakım ve onarımı, ulaşıma açık tutulması, şehir içi ulaşım hizmetleri, bölgesel eğitim faaliyetleri, yaşlı ve kimsesizlere yardım, sosyal faaliyetler, yerleşim ve konut ile ilgili sorunlara çözüm sağlanması, yerel asayişin korunması, temizlik, su ve benzeri yerel yönetim kuruluşlarının hizmet alanlarının büyümesine neden olmuştur.4
Toplumun oluşum ve gelişim sürecine bağlı olarak, bir arada yaşamaktan doğan problem ve ihtiyaçlar da sürekli olarak büyüme gelişmiştir. Ülke sınırlarının büyüklüğüne ve yerleşim bölgelerinin dağılımına göre farklı büyüklüklerde olmakla birlikte her ülke açısından toplumsal ihtiyaçların giderilmesi devletin vazgeçilmez  görevlerinden birisini oluşturmaktadır.
Topluma götürülecek hizmetlerin bir bölümü, tüm toplumu ilgilendirir ve  genel nitelikte olmasına karşın diğer bir bölümü, bölgesel nitelik taşımaktadır. Özellikle yerel nitelikteki ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması, bu ihtiyaçların yakında gözlemlenmesini ve gerekli hizmetlerin yaratılmasını zorunlu kılmaktadır.
“Yerel yönetim kuruluşlarının temel felsefesi, söz konusu  kuruluşların yerel nitelikteki hizmetleri daha iyi belirleyecekleri ve daha başarılı bir şekilde hizmet görebilecekleri konusundaki inançtır. “5
Buna göre kabul edilen idari ve siyasi yapının bir sonucu olarak değişik organizasyon şekilleri içerisinde karşılanmaya çalışan ihtiyaçlar, yerel yönetim kuruluşlarının büyük bir fonksiyon görmesini zorunlu kılmaktadır. 

1.1.1.Yerel Yönetimin Kuruluşları
   Günümüzde toplum yaşamının en gelişmiş örgütü devlet olmakla birlikte, her medeni toplumda genel niteliğe sahip ihtiyaç ve çıkarlar yanında yerleşme birimlerinin ihtiyaç ve çıkarlarını karşılamaya yönelik kamu hizmetlerinin bir bölümünü gerçekleştirecek ayrı bir örgütlenmeye yer verildiği görülmektedir.
“Gelişim süreci içinde bazen devlet ile birlikte ve bazen de devletten önce oluşup devletin yanında veya onun bir parçası niteliği içinde; bir bölüm hizmetleri gerçekleştirmeyi yüklenmiş yerel yönetim kuruluşları , bireylerin komşuca yaşamaktan doğan yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamayı amaçlamaktadırlar. “6
   Bağımsız ya da otonom bir federasyonun oluşumunda, anayasalarda ifadesini bulan ve eyaletler arasında biri diğeriyle olan ilişkilerini belirten bir düzenleme söz konusudur. Ün iter devletlerde ise durum daha farklı olup; yerel yönetim birimleri, merkezi yönetimden aldıkları yetkiler çerçevesinde fonksiyonlarını gerçekleştirmektedirler. Merkezi yönetimin, yerel yönetime verdiği görev ve yetkileri dilediği taktirde değiştirmeye ya da kaldırmaya yetkisi vardır. Yönetim, merkezi ve yerel nitelikte olmak üzere 2 tip kamu otoritesine sahip kuruluş aracılığıyla gerçekleştirilmesi hem siyasi  hem de iktisadi bir nitelik taşımaktadır.
   Demokrasiye dayalı yönetim şekillerinde, seçmenlerin en yüksek düzeyde tatminin sağlanması, yerel ihtiyaçların en yüksek düzeyde karşılanması ve sorunların giderilmesi bakımından ortaya çıkan ağır yükün yerel ve merkezi yönetim birimleri arasında paylaşımının sağlanması bu bakımdan büyük önem taşımaktadır.
   Kamu yönetim sisteminin bir bölümü olan yerel yönetimler; topluluk halinde yaşayan insanlar arasında siyasi, hukuki ve idari ilişkilerin düzenlenmesinde kabul edilen merkeziyet, adem-i merkeziyet ve karma sistemlerin benimsenmiş olmasına göre farklı önem ve özellikler taşımaktadırlar. Tarihsel gelişim süreci içerisinde ; ilk çağda ve yeni çağın başlarında merkeziyet, orta çağda adem-i merkeziyet sistemlerinin daha çok benimsenmiş olduğu, demokrasiye dayalı rejimlerin kuruluşundan sonraki dönemlerde ise adem-i merkeziyet ve karma sistemin çoğunlukla uygulama alanı bulduğu görülmektedir.   


1.1.2.Mali Yapı
   Hizmet ve gelirlerin bölüşümü ile ilgili bir kavram olup, maliyet tefsin, mali denkleştirme, gelir bölüşümü gibi terimler eş anlamı ifade etmektedir. Kamu faaliyetlerinin bir den fazla yönetim tarafından yürütülmesi halinde; çeşitli
fonksiyonların ülke çapında ele alınması suretiyle karşılaştırılması, önem ve önceliklerinin belirlenmesi olanaksızlaşır ve vergi sisteminin, etkin bir şekilde yönetimi güçleşir.7
“Buna bağlı olarak, kamu faaliyetlerinin ve bunların finansmanında kullanılacak gelir kaynaklarının çeşitli kriterlerden yararlanmak suretiyle, yönetim birimleri arasında bölünmesi önemli bir sorun olarak ortaya çıkar.”8
       Merkezi ve gerekse yerel yönetim kuruluşları, finansal ihtiyaçlarını aynı kaynaktan, yani ülkenin milli gelirlerinden  ve aynı mükellef kitlesinden sağlamaktadırlar. Kamu hizmetlerinin, merkezi yönetim ile birlikte yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmesi, her ülkede kabul edildiğine göre, söz konusu hizmetlerin yapılması için yeterli mali kaynakların da yerel yönetim kuruluşlarına bırakılması gerekir. İlke olarak, tüm vatandaşları ilgilendiren hizmetlerin merkezi yönetim, yerel hizmetlerin de yerel yönetim kuruluşları tarafından benimsenmiş bulunmaktadır.
   Kamu hizmetlerinin çeşitleri ve nitelikleri göz önünde bulundurularak, merkezi ve yerel yönetimler arasında hizmetlerin paylaşımına benzer bir şekilde müşterek kaynak niteliğinde olan milli gelirden, her iki kamu tüzel kişisinin aldığı paylarında bölüştürülmesi gerekmektedir.    
“Merkezi yönetim ve yerel yönetim bütçelerinde yer alan kamu harcamalarının ve bunları karşılamaya yönelik gelirlerin bu kuruluşlar arasındaki bölüşümü olayına “mali paylaşım(tevzin, uyuşma, uzlaşma, denkleştirme)” denilmektedir.”9 Böylece mali tevzin yada paylaşım; idareler arasında hizmetlerin dolayası ile giderlerin bölüşülmesi ve giderler yanında bunu sağlayacak kaynakların paylaşılması olmak üzere 2 yönlü ilişkiyi belirtmektedir. Bununla birlikte zaman, zaman mali tevzin (Paylaşım) yalnızca gelirlerin bölüşülmesi boyutunda görülmüş, hizmetlerin paylaştırılması sorunu mali ilminden çok idare hukukunun konusu şeklinde düşünülmektedir.         

1.1.3.İdari  Denetim
   Gerek seçim ve gerekse atama mekanizması içerinde belirlenen yetkililer ve ilgili kurullar, her şeyden önce kurum düzeyinde etkinliği sağlayıcı, hataları giderici yönde kontrol ve denetim yapmaktadırlar. Ayrıca, benimsenmiş olan siyasi ve idari yapıya yetki ve sorumlulukların dağılımında göz önünde tutulan ilkelere göre; merkezi yönetim de yerel yönetim kuruluşları üzerinde denetim ve gözetimde bulunabilmektedirler. İdari ve mali konularla ilgili olarak, merkezi yönetimin yerel yönetim kuruluşları üzerindeki bu gözetim ve denetim hakkı ve uygulamasına “idari vesayet “ denilmektedir. 10
   Yönetim şeklinin ve faaliyet sınırlarının belirlenmesinde siyasi ve ekonomik düşünce ve istekler rol oynamakla birlikte, bunların yalnızca etkili olduğu bir yerel yönetim uygulamasından söz etmek güçtür. Bunlar yanında; tarihsel neden ve etkenler, gelenekler, etnik yapı, yerel ve bölgesel özellikler rol oynamaktadır. Çeşitli faktörler dolayısıyla yerel yönetim kuruluşlarına herhangi bir yetki verilmesi halinde merkezi yönetimin kontrol yetkisini kapsamı genişlemek suretiyle, bu yeni yetkileri de kapsar bir şekle dönüşecektir. Merkezi yönetim, tüm ülke ekonomisinin başarılı bir şekilde yönetilmesi ile ilgilenmekte  olup yerel yönetim birimlerinin bu amaç doğrultusunda işlerliğini sağlayabilmek için bazı yetkileri devretmeye bilir.
   “Yapılan faaliyetler ile yapılan harcamaların belirli bir doğrultuda tutulması ve belirli hizmetlerde asgari standardın gerçekleştirilmesi isteği, merkezi yönetimin bu konuda bir zorunluluk duymasına neden olmaktadır.” 11
Faaliyetlerin  benzer nitelikler içerisinde sunulması çabası, bazı hizmetlerin