PROGRAM BÜTÇE
Klasik maliye, bütçe işlemlerinin daha çok yöntem ve yasalar çerçevesinde yürüyüp yürümediğini araştırmakla yetinmiştir. İşlemlerin sevk ve idare ihtiyaçlarına ve ekonomik etkinliğe elverişliliği açısından ilgisiz kalmıştır. Bu ihtiyacı gidermek amacıyla yeni bir teknik geliştirilmiştir. Bu tekniğe program bütçe sistemi denir. York Üniversitesi Profesörlerinden A. Williams program bütçenin aslında performans bütçenin bir gelişmesi sonucu erişilen bir sistem olduğunu ifade etmektedir.
Program bütçe sistemi, kamu yönetiminde belirtilen amaçlara ulaşmak için var olan sınırlı kaynakların ayrılmasında yöneticiler ve siyasal organ tarafından rasyonel kararların alınmasını sağlayan bir bütçeleme ve yönetim tekniğidir.   Gerçekten, program bütçe, devlet ve hükümet dairelerinin her düzeyinde ekonomik düşünceyi ve ekonomik sorumluluğu arttıran bir yönetim sistemi yaratarak kamu harcamalarının etkinliğini arttırmak amacını güder. Bu konudaki ilk etütler, kamu yönetiminde etkinliği arttırmaya yönelen bir seri değişik teknikleri toplamış ve bu teknikleri bütçenin etrafında yer alan planlama v e yönetim sistemi içinde bir düzene sokmuştur. Bu toplama ve düzen içinde sistemin bütününü ifade etmek üzere “Program Bütçe” denilmiştir.
Program bütçenin, bilimsel kavram olarak bugün maliye literatüründe henüz sınır ve kapsamı kesin olarak belirlenmemiştir. Performans bütçenin gelişmiş bir aşaması olarak edilebilecek bu bütçe sisteminde de devletin yürüttüğü işlevler belirtilecektir. Bu işlevlerin yerine getirilmesi bir plana bağlanacaktır. Planın uygulanması da yeni sistemdeki bütçede yer alacak programlar aracılığı ile gerçekleşecektir. Program bütçe, böylece düzenlendikten sonra, o bütçede yer verilen programların, alt programlara ayrılması ve alt programların da faaliyet şeklinde asıl hizmetlere bölünerek ödenekler verilmesi, sistemin uygulamaya konulmasının gerektirdiği tamamlayıcı koşullar olacaktır.
Program bütçe uygulaması, fayda-maliyet analizlerine büyük önem vermekte, bütçe imkanlarının en etkin düzeyde kullanımı bakımından mevcut alternatifler arasından en uygununun seçimini zorunlu kılmaktadır. Program bütçe sisteminin amacına uygun bir şekilde uygulanabilmesi için gerekli verilerin sağlıklı bir şekilde toplanması ve değerlendirilmesi yanında iyi çalışan bir muhasebe düzenine ihtiyaç vardır.
Klasik bütçenin sırf harcama kalemleri sınıflandırmasına dayanan sistemine göre PBS’de mümkün olduğu kadar az harcama kalemi ile belirli bir standart saptanarak ve bütün hizmetlerde kendileri için gereken harcama kalemlerine göre ödenek ayırmak olanağı doğar.
Program bütçe her bir daire ve kamu kuruluşunu, yapmış olduğu hizmetlerin gerekçelerini araştırmaya zorlar.  Hizmetlerin amaçlarının daha ayrıntılı ve açık bir biçimde ortaya konulmasını sağlar. Dolayısıyla kuruluşları kendilerine verilen ödenekleri en etkin ve verimli bir biçimde kamu hizmetleri için kullanmaları yönünde teşvik eder. Böylelikle programlar, alt programlar, faaliyet ve projeler arasında bir  koordinasyon kurularak hem hizmetlerin kalitesi arttırılmış hem de daha az kaynakla daha çok hizmet sunulmuş olur. Bu uygulama ile birlikte aynı zamanda mali denetim konusunda etkinlik sağlanabilmektedir.
Program bütçede göz önüne alınacak noktalar başlıca:
a.   Her kamu giderinin belirli bir hedefin gerçekleşmesine göre değerlendirilmesi.
b.   Hizmet-maliyet ilişkisi bakımından hizmetlerin programlara bağlanması, giderlerinin sınıflandırılması ve en az kaynak sarfını sağlayacak usullerin bulunmasıdır.
Bu kısa açıklama program bütçenin, devlet idaresi hedeflerinin gerçekleştirilmesini kolaylaştırmak üzere tüm maliyet unsurlarının bütçe tekniği ile düzenlenmesine dayandığını gösterir. Diğer bir deyişle amaç devlet idaresinin her kademesinde ekonomik düşünce ve sorumluluğun göz önüne alınarak, kamu harcamalarının etkinliğini, önceden saptanan hedeflere göre sağlamaktır. Bunun için her bakanlık ve kamu kuruluşunun hizmetleri programa bağlanır.
Program bütçe modellerinin hazırlanması hakkında her yıl yayınlanan “Program Bütçe Hazırlama Rehberi” ile bu çalışmalara yön verip yenilikler geliştirilmiştir. Her yıl yeni bir rehberle modelin geliştirilmesine çalışılmıştır. Uygulamaya geçildikten sonra da sistemin yerleşmesi ve gelişmesi için bu çalışmaların devamı gerekir. Rehber ile daireler için mümkün olduğu kadar standart bir uygulama sağlanmaya çalışılmıştır.
Türkiye’de bütçe sistemi 1973 yılından bu yana PPBS çerçevesinde program bütçe esaslarına göre düzenlenmeye çalışılmaktadır.
Türkiye’de program bütçe çalışmalarına, bir bakıma, 1955 yılında Milli Savunma Bakanlığı’nda komptrolörlük örgütünün kurulmasıyla başlandığı söylenebilir.
Bir bütün olarak program bütçe sistemine geçiş için yapılan hazırlık çalışmaları ise 1965 yılına kadar gitmektedir. Nihayet program bütçe çalışmalarına 1968 yılında 1969 bütçesi için yardımcı bir çalışma olarak başlanmıştır 1970 yılında bütün genel ve katma bütçeli daireler, program bütçe model çalışmaları kapsamına alınmıştır. 1970 yılında bakanlıkların amaçlarına göre programları saptanmış programlara ilişkin faaliyetler sıralanmış v ebu programların gerekçeleri gösterilmiştir. Fakat 1971 ve 1972 yıllarında program bütçe hukuksal niteliğine kavuşamamış ve uygulama 1973 mali yılına ertelenmiştir. 1973 mali yılı bütçesi kuruluşlar tarafından program bütçe esasına göre hazırlanarak meclislerden geçmiş, 1 mart 1973 tarihinden itibaren de uygulamaya başlanmıştır.





I. PROGRAM BÜTÇE UYGULAMASININ TEORİK TEMELLERİ VE UYGULAMASI
A. KAMU HİZMETLERİNİN SINIFLANDIRILMASI
Kamu hizmetlerinin sınıflandırılması modelin temel bir unsurudur. Sınıflandırma; hizmetlerin amaç, kapsam ve çıktı (son ürün) açısından sistematize edilmesidir. Sınıflandırma aynı zamanda karar verme organlarına çeşitli hizmetler arasıda en uygununu seçme imkanı sağlamaktadır.
1. Fonksiyonel Sınıflandırma
Fonksiyonel sınıflandırma topluma sağlanan belli hizmetleri içine alan ana gruplardan oluşur. Çeşitli dairelerce yapılan tek bir hizmete (örneğin eğitim, sağlık, milli güvenlik vb. gibi) ait toplam harcamaları gösterir. Böylece harcamayı yapan teşkilata bakmaksızın bütçe harcamalarının hangi amaçlara yöneldiği ortaya konulmaya çalışılır.
2. Program Sınıflandırması
Program sınıflandırmasında genel ve katma bütçeli dairelerin topluma sağladığı hizmetler ana gruplara ayrılır.
Program sınıflandırmasında, bir bakanlık veya kamu kuruluşunun yürütmekte görevli olduğu hizmetler programlara bölünür. Sonra belirli bir program kapsamına giren hizmetler daha dar kapsamlı bölümlere, “alt programlara” dağıtılır.
Bir program içinde en küçük seviyedeki iş grupların a”faaliyet yada proje” denilir. Proje,faaliyetin yatırım hizmetleri içindeki adıdır. Faaliyet yada projelerin ayrıntılı kısımları “harcama kalemlerini” meydana getirmektedir. Bütçedeki her bir harcama kalemi, faaliyet, alt-program ve programa bir kod numarası verilir.





Şekil 1. Türk Bütçe Sistemindeki Sınıflandırmalar ve Kodlar



















 
Hizmet Alımına Yönelen Harcama Kalemleri:
100 – Personel Giderleri
200 Yolluklar
300 Hizmet Alımları
Mal ve Hizmet Alımına Yön. Harc. Kalemleri
400 Tüketim Malları ve Malz. Alımları
500 Demirbaş Alımları
600 Makine, Teçhizat ve Taşıt Alımları
700 Yapı, Tesis ve Büyük On. Gid.leri
800 Diğer Ödemeler
Transfer Harcama Kalemleri
900 Transferler
 

B. PROGRAM GEREKÇELERİ
Her programın bir gerekçesi bulunmaktadır. Burada her hizmet grubunun özelliği ve önemi, kalkınma planı ile ilişkisi tespit edilir.bir ödeneğin tahsis edildiği hizmetin niteliğinin ve amacının açık bir şekilde belirtilmesi için hazırlanan metinler, “program gerekçesi” olarak ifade edilir.
C. ÖDENEKLERİN TESPİTİ
Her bakanlık yada bağımsız kuruluş yürüttüğü hizmetleri program, alt-program, faaliyet ve projelere ayırdıktan sonra gerekli ödenek miktarını tespit eder.
D. PROGRAM ANALİZİ
   Program analizi; gerçekleştirilmesi planlanan hizmetlerin, ülkenin ekonomik ve sosyal amaçlarına uygun olup olmadığının, şayet uygun ise bunların asgari kaynak tahsisi ile gerçekleştirilmesi için gerekenlerin yapılıp yapılmadığının analizi ile ilgilidir. Program analizinin, bütçe hazırlanırken sadece dairelerce değil, Maliye Bakanlığı uzmanlarınca ve Meclisin çeşitli organlarınca da gerçekleştirilmesi sistemin başarısı için gerekli olmaktadır.
II. PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNİN UYGULAMA SONUÇLARI
Bağlanan büyük ümitlere ve çeşitli ülkelerde uzunca bir deneysel dönemin aşılmış olmasına rağmen, program bütçe tekniklerinin uygulanması Türkiye’de ve başka ülkelerde pek inandırıcı sonuçlar sağlayamamıştır. Türkiye’deki başarısızlık, yeni bir ad altında eski bütçe anlayışının sürdürülmesi formülü diye özetlenebilir. Bu başarısızlığın başlıca sebepleri şunlardır:
1.   Önce program bütçenin ne olduğu anlaşılmamıştır. Anlaşılmama masrafçı dairelerin personelinin yeterince eğitilmemesinden de doğmuş değildir. Eğitecek olanlar da, program bütçenin ne olduğu hakkında yeterince kesin fikirlere ve uygulama reçetelerine sahip olamamıştır. Amerikalı bütçe uzmanı A. Wildawsky bu kavram kargaşasını Amerikan Kongresi önünde şu abartılı cümleyle ifade etmiştir: “Program bütçenin nasıl yapılacağını hiç kimse bilmiyor.”
2.   Üst düzeydeki kavram kargaşasına ilaveten bütçeyi uygulamakla görevli olan devlet memurlarının da yeterince eğitilmemiş olmasıdır. Program bütçe tekniği, sadece Maliye Bakanlığı’ndan değil, bütün masrafçı dairelerde yerleştirilmiş personel bulunmasını gerektirmektedir. Ülkelerin çoğunda yeter sayıda personel eğitmek mümkün olmamıştır.
3.   Program bütçenin tekniklerinin geleneksel bütçe usulü içinde oturtmakla karşılaşılan güçlüklerdir. İki bütçe tekniğini bir arada ve her birini kendi amaçlarına göre yürütmek ve birinden diğerine geçiş anahtarını (cross walking) geliştirmek yerine, bir çok ülkede program bütçe doğrudan doğruya geleneksel bütçenin yerine konmuştur. Böylece, geleneksel bütçenin harcama denetimi amaçlarının program bütçe içine yerleştirilmesi, ikincideki etkin seçiş ve etkin üretim tekniği amaçlarına yeterince ağırlık verilememesine sebep olmuştur.
4.   Devlet dairelerinin hareketsizliği ve geleneklere bağlılığı da başarısızlıkta büyük rol oynamıştır. Program bütçeye geçme kararı yılların biriktirdiği adaleti ve alışkanlıkları silip götürememektedir. Çoğu hallerde program bütçe yapılacak işleri ön plana almakta başarısız kalınmış ve Maliye Bakanlığı ile masrafçı daireler, ödeneklerinin saptanması görüşmelerinde, gene eski usul pazarlık ve siyasal baskı yöntemi ile hareket etmişlerdir.
5.   Konuya yaklaşım hatasından doğmuştur. Hükümetler program bütçeye bir sihirli değnek gibi, derhal yapalım heyecanı ile sarılmışlardır. Bunun yerine, bazı uygun bakanlıkları seçip, uzun bir süre içinde yöntemleri geliştirmek, özümlemek ve sonra diğer bakanlıklara yaymaya çalışmak daha başarılı sonuçlar verebilirdi. Siyasal ve idare görevler arasındaki sınırın kesin bir biçimde çizilemeyişi de bir başarısızlık etkeni olmuştur. Nihayet, program bütçe tekniğinin bir kamu yönetimi reformu olduğu, bununla ilgili başka kurumsal ve yönetsel önlemlerin de birlikte alınması gerektiği gözden kaçmıştır. Özellikle, devlet dairelerinin yasal denetim yanında verim denetimi yapacak bir kurulun bazı dairelerden başlayarak denetim yöntemleri geliştirmesi konusuna önem verilmemiştir. Program bütçenin uygulanıp uygulanmadığı araştıracak eylemli, yani masa başında değil de, devlet dairelerinde inceleme yapan bir denetleme kurulu devreye sokulmamıştır.

KAYNAKÇA
   Osman Z. ORHAN, “TÜRKİYE’DE BÜTÇE VE MALİYE POLİTİKALARI”, İstanbul Ticaret Odası, Yayın No: 1994-1, İstanbul-1994.
   Gülay COŞKUN, “DEVLET BÜTÇESİ – TÜRK BÜTÇE SİSTEMİ”, Turhan Kitabevi, 3. Baskı, İstanbul-1991.
   Kamil TÜĞEN, “DEVLET BÜTÇESİ”, Anadolu matbaacılık, İzmir, Ağustos-1999.